一崗雙責(zé)：強(qiáng)化安全生產(chǎn)監(jiān)管的重要“利器”

2009年1月13日，福建省人民政府第17次常務(wù)會原則通過《政府及有關(guān)部門安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)，1月21日，省政府以《福建省人民政府關(guān)于印發(fā)政府及有關(guān)部門安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)暫行規(guī)定的通知》(閩政文[2009]33號)印發(fā)實施，這是我省進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、實現(xiàn)安全發(fā)展、強(qiáng)化安全生產(chǎn)工作的重大舉措。

《暫行規(guī)定》的實施，標(biāo)志著我省安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”制度的進(jìn)一步確立。《暫行規(guī)定》緊扣并貫穿“責(zé)任”這一核心和主線，具體界定、明確了各級政府及相關(guān)部門在安全生產(chǎn)監(jiān)管的職責(zé)，是全面加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的有力“武器”和重要手段。

黃小晶省長對安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”的出臺高度重視，在2008年8月25日的省政府常務(wù)會、9月24日省長辦公會議和9月28B的全省深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀研討班、11月的全省經(jīng)濟(jì)工作會議上，黃小晶省長多次強(qiáng)調(diào)必須嚴(yán)格落實好安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”制度。在《暫行規(guī)定》的起草修改過程中，李川副省長和鄭新聰副秘書長多次聽取匯報，就《暫行規(guī)定》的內(nèi)容做出具體指示、提出要求，確保了《暫行規(guī)定》的順利出臺。

《暫行規(guī)定》的出臺，涉及各級政府和眾多的部門，必須對大量、相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)章及有關(guān)文件規(guī)定進(jìn)行認(rèn)真、全面的研究，起草、修改、論證、協(xié)調(diào)的工作量大，前后經(jīng)歷了近5個月的時間，從2008年8月下旬，省安監(jiān)局即著手研究“一崗雙責(zé)”規(guī)定的基本框架；9月上旬完成《暫行規(guī)定》初稿并向49個省直單位和九個設(shè)區(qū)市政府征求意見；9月中旬，在進(jìn)行充分吸收各有關(guān)方面意見并認(rèn)真修改的基礎(chǔ)上，陳炎生局長帶著《暫行規(guī)定》修改稿到廈門、漳州市調(diào)研、征求意見；9月28日省人大常委會審議通過《福建省安全生產(chǎn)條例》后。省安監(jiān)局又對照《條例》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了修改完善，形成了《暫行規(guī)定(代擬稿)》，10月中旬報送省政府辦公廳審定；10月下旬，省政府辦公廳再次征求了各設(shè)區(qū)市政府及部分省直單位的意見并進(jìn)行修改；12月5日，李川副省長主持召開省發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、交通廳、建設(shè)廳等30多個省直單位參加的專題會議，專門研究《暫行規(guī)定(代擬稿)》修改問題；專題會議之后，省安監(jiān)局就省直有關(guān)單位提出的意見再次進(jìn)行修改形成《暫行規(guī)定(送審稿)》，于12月18B再報送省政府辦公廳；12月26日，省政府辦公廳將《暫行規(guī)定(送審稿)》交由省政府法制辦進(jìn)行合法性審查；2009年1月7日，省政府鄭新聰副秘書長再次召集省直有關(guān)單位，對有關(guān)內(nèi)容作進(jìn)一步的溝通、協(xié)調(diào)和完善……

《暫行規(guī)定》在我省的出臺，有著其相應(yīng)的背景：

1、出臺《暫行規(guī)定》，是進(jìn)一步確立并健全安全生產(chǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)格局的客觀需要。安全生產(chǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)格局是推進(jìn)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)保障和組織基礎(chǔ)，省委、省政府歷來重視安全生產(chǎn)工作，在強(qiáng)化安全生產(chǎn)工作上。長期以來我省十分重視落實各級政府及其有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的安全生產(chǎn)工作責(zé)任，在實踐中也初步形成了各級政府及有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓全面負(fù)責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓綜合負(fù)責(zé)、其他領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)抓直接負(fù)責(zé)的安全生產(chǎn)工作格局，不少地方、部門也相應(yīng)地明確了領(lǐng)導(dǎo)班子各位領(lǐng)導(dǎo)的安全生產(chǎn)工作職責(zé)范圍及相應(yīng)責(zé)任，但這一做法并沒有在全省范圍內(nèi)形成制度化和規(guī)范化，在實際工作進(jìn)展并不平衡、落實上也有較大的差距，并且這一做法可能因為領(lǐng)導(dǎo)特別是主要領(lǐng)導(dǎo)的變動而難以得到真正有效的延續(xù)，從而影響整個安全生產(chǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)格局作用的發(fā)揮。而《暫行規(guī)定》的出臺，以省政府規(guī)范性文件的形式將近年來我省在強(qiáng)化安全生產(chǎn)工作所形成的領(lǐng)導(dǎo)格局真正確立為一種制度，使這一格局真正具有了長期性、穩(wěn)定性和基礎(chǔ)性，從根本上確立了這一格局應(yīng)有的地位。

2、出臺《暫行規(guī)定》，是進(jìn)一步確保安全生產(chǎn)責(zé)任制落實到位的現(xiàn)實需要。安全生產(chǎn)責(zé)任制的核心與靈魂是責(zé)任，基本原則與要害是“誰主管誰負(fù)責(zé)”、“管生產(chǎn)(經(jīng)營、業(yè)務(wù))必須管安全”、“誰審批(收益)誰負(fù)責(zé)”，這是因為，安全生產(chǎn)并不是也不可能游離于生產(chǎn)經(jīng)營活動之外而單獨存在。而是伴隨生產(chǎn)經(jīng)營活動的產(chǎn)生而存在，也就是生產(chǎn)經(jīng)營活動的范圍有多大，安全生產(chǎn)責(zé)任的范圍也相應(yīng)有多大，生產(chǎn)經(jīng)營活動延伸到哪里，安全生產(chǎn)責(zé)任的范圍也相應(yīng)地延伸到哪里，但在實踐中，并不是所有的人都能認(rèn)識到這一點并自覺抓好職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作的，這也是目前不少單位安全生產(chǎn)責(zé)任制不落實的重要原因之一。《暫行規(guī)定》的出臺，從根本上明確了各級政府及有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)在安全生產(chǎn)上的職責(zé)范圍及責(zé)任，為安全生產(chǎn)責(zé)任制實現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”的落實，避免安全生產(chǎn)工作空白的出現(xiàn)提供了基本保障。

3、出臺《暫行規(guī)定》，是進(jìn)一步落實安全生產(chǎn)法律法規(guī)各項規(guī)定的現(xiàn)實需要。近年來，為強(qiáng)化安全生產(chǎn)工作，我國出臺了《安全生產(chǎn)法》《國務(wù)院關(guān)于特大生產(chǎn)安全事故行政責(zé)任追究規(guī)定》等一系列法律法規(guī)，對各級政府及相關(guān)部門的安全生產(chǎn)工作職責(zé)作了原則規(guī)定，在實際工作及操作中，往往難以真正具體、有效地落實，《福建省安全生產(chǎn)條例》雖然對各級政府及相關(guān)部門的安全生產(chǎn)工作職責(zé)作了原則規(guī)定，但這些規(guī)定總體還是比較粗線條的，有關(guān)部門對自己安全生產(chǎn)工作的職責(zé)也還不夠具體明確，而《暫行規(guī)定》的出臺，是對安全生產(chǎn)法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定的細(xì)化、具體化，也是落實安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)定的配套和操作規(guī)定。

4、出臺《暫行規(guī)定》，是進(jìn)一步建立完善安全生產(chǎn)工作監(jiān)管機(jī)制的現(xiàn)實需要。安全生產(chǎn)工作不僅要體現(xiàn)責(zé)任，更要落實責(zé)任。在安全生產(chǎn)工作中，企業(yè)是安全生產(chǎn)工作第一位和基本的責(zé)任主體，政府及其有關(guān)部門則是安全生產(chǎn)工作的監(jiān)管主體，履行的是監(jiān)管責(zé)任，從現(xiàn)有的情況看，政府及其有關(guān)部門的安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任不可能自動到位、自動落實，我國一些地方、行業(yè)領(lǐng)域重特大事故頻發(fā)多發(fā)的原因之一就是安全生產(chǎn)的監(jiān)管不落實、不到位，因此，必須要設(shè)計一種制度、建立起一種機(jī)制，通過這種制度、機(jī)制的作用，產(chǎn)生相應(yīng)的壓力并以壓力促進(jìn)、帶動各級政府及相關(guān)部門產(chǎn)生抓好安全生產(chǎn)工作的動力，從而保證安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)真正有效落到實處，實現(xiàn)安全生產(chǎn)工作的齊抓共管，形成安全生產(chǎn)工作的合力。《暫行規(guī)定》的出臺，較好地解決了當(dāng)前安全生產(chǎn)工作中較為普遍存在的“壓力不大、動力不強(qiáng)”的問題，建立起安全生產(chǎn)工作的監(jiān)管機(jī)制。

5、出臺《暫行規(guī)定》，是應(yīng)對安全生產(chǎn)工作面臨新情況新考驗的現(xiàn)實需要。近年來，在全省國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的同時。安全生產(chǎn)形勢持續(xù)保持平穩(wěn)態(tài)勢。以2008年和2005年相比，全省各類事故累計減少8127起、死亡人數(shù)累計減少1266人，億元GDP事故死亡率從0.75下降到0.34、下降54.7％，道路交通事故萬車死亡率從9.82下降到5.11、下降47％，工礦商貿(mào)10萬人生產(chǎn)安全事故死亡率從3.4下降2.1，下降38.2％；煤炭百萬噸死亡率從6.01下降到0.98，下降83.7％。但不可否認(rèn)的是，安全生產(chǎn)工作面臨的一些深層次問題還沒有得到根本的解決，特別是在擴(kuò)大內(nèi)需、確保增長各項措施逐步啟動的情況下。安全生產(chǎn)工作面臨著許多新的情況和新的考驗，《暫行規(guī)定》的出臺，有利于進(jìn)一步強(qiáng)化安全生產(chǎn)工作的落實，從而將為擴(kuò)大內(nèi)需各項措施的實施、保證國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長提供良好的安全生產(chǎn)環(huán)境。

從總體內(nèi)容看，《暫行規(guī)定》具有四個非常明顯的特點：

1、主體明確。《暫行規(guī)定》所確立的安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”集中要解決的是安全生產(chǎn)的監(jiān)管及監(jiān)管的責(zé)任問題，因此，明確了承擔(dān)安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的兩個層面的主體，第一個層面是政府及其政府的相關(guān)部門，政府從總體上承擔(dān)安全生產(chǎn)工作的整體責(zé)任，而作為政府組成部分的各位單位則承擔(dān)各自職責(zé)范圍內(nèi)安全生產(chǎn)工作的責(zé)任，從而保證政府安全生產(chǎn)整體責(zé)任的落實，《暫行規(guī)定》共對49個部門的職責(zé)進(jìn)行明確，這些部門主要包括兩類，一類是在安全生產(chǎn)上負(fù)有相應(yīng)監(jiān)管責(zé)任的部門，另一類是對安全生產(chǎn)監(jiān)管工作進(jìn)行配套、支持、保障和監(jiān)督的部門；第二層面是政府及其政府的相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)，按照行政首長負(fù)責(zé)制的格局，將安全生產(chǎn)工作責(zé)任具體落實到各位領(lǐng)導(dǎo)的身上，如《暫行規(guī)定》第五條即明確規(guī)定“政府及有關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域、本部門職責(zé)范圍內(nèi)安全生產(chǎn)工作的第一責(zé)任人，對安全生產(chǎn)工作負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；分管安全生產(chǎn)工作的負(fù)責(zé)人對安全生產(chǎn)工作負(fù)綜合監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；其他負(fù)責(zé)人對分管業(yè)務(wù)工作范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。

2、職責(zé)具體。職責(zé)具體是責(zé)任落實的重要基礎(chǔ)，《暫行規(guī)定》將各級政府及其相關(guān)部門的安全生產(chǎn)工作職責(zé)進(jìn)行具體化、明晰化，一是明確界定安全生產(chǎn)工作職責(zé)范圍，二是細(xì)化明晰安全生產(chǎn)工作職責(zé)內(nèi)容。從政府層面說，安全生產(chǎn)的職責(zé)主要包括十一個方面：(1)加強(qiáng)對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，將安全生產(chǎn)工作納入本地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃，制定安全生產(chǎn)中長期規(guī)劃；(2)宣傳貫徹執(zhí)行國家安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和方針、政策，研究制定安全生產(chǎn)重大政策及措施；(3)組織、督促、支持各有關(guān)部門、單位依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)，督促落實安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任制和行政責(zé)任追究制度，及時協(xié)調(diào)解決安全生產(chǎn)工作中的重大問題；(4)加強(qiáng)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大政府對公共安全設(shè)施、應(yīng)急救援裝備、事故隱患治理的投入；(5)鼓勵和支持安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)研究和安全生產(chǎn)先進(jìn)技術(shù)的推廣應(yīng)用，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)。調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步淘汰不符合產(chǎn)業(yè)政策和不具備安全生產(chǎn)條件的生產(chǎn)經(jīng)營單位；(6)組織重點行業(yè)、重點領(lǐng)域的安全生產(chǎn)專項整治及隱患排查治理工作，及時消除事故隱患，依法關(guān)閉不符合安全生產(chǎn)條件的生產(chǎn)經(jīng)營單位。強(qiáng)化對生產(chǎn)、儲存、經(jīng)營場所與居住場所設(shè)置在同一建筑物內(nèi)(俗稱“三合一”)場所的治理；(7)建立健全省、市、縣、鄉(xiāng)四級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理組織體系，建立健全執(zhí)法體系；(8)健全生產(chǎn)安全應(yīng)急救援體系。建立應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)，制定和完善生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，定期組織應(yīng)急救援演練，領(lǐng)導(dǎo)和組織指揮事故應(yīng)急救援；(9)負(fù)責(zé)或授權(quán)、委托有關(guān)部門組織事故調(diào)查，對調(diào)查報告作出批復(fù)，并督促有關(guān)部門落實處理意見；(10)加強(qiáng)安全生產(chǎn)宣傳教育，提高公民的安全生產(chǎn)意識，對在改善安全生產(chǎn)條件、防止生產(chǎn)安全事故、參加搶險救護(hù)等方面取得顯著成績的單位和個人給予獎勵；(11)法律、法規(guī)和上級政府規(guī)定的其他安全生產(chǎn)職責(zé)。從政府有關(guān)部門(主要是指在安全生產(chǎn)上負(fù)有相應(yīng)監(jiān)管責(zé)任的部門)層面說，必須承擔(dān)的安全生產(chǎn)職責(zé)有兩個部分，第一個部分是共同的職責(zé)，也就是各負(fù)有相應(yīng)監(jiān)管責(zé)任的部門都必須承擔(dān)的共同職責(zé)。主要有八個方面：(1)宣傳貫徹執(zhí)行國家安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和方針、政策；(2)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，對涉及安全生產(chǎn)的事項實施行政許可和監(jiān)督管理。查處無證無照生產(chǎn)經(jīng)營行為；對本行業(yè)、本領(lǐng)域涉及安全生產(chǎn)的社會中介機(jī)構(gòu)實施監(jiān)督管理；(3)依法對本行業(yè)、本領(lǐng)域生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行安全生產(chǎn)法律、法規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，建立事故隱患排查治理監(jiān)督檢查和重大危險源監(jiān)管制度，督促、指導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營單位建立健全和落實安全生產(chǎn)責(zé)任制；(4)定期分析本行業(yè)、本領(lǐng)域的安全生產(chǎn)形勢，制定年度安全生產(chǎn)工作計劃和生產(chǎn)安全事故預(yù)防措施，并定期向負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門報送安全生產(chǎn)工作計劃和生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計、工傷統(tǒng)計等相關(guān)信息；(5)制定和完善本行業(yè)、本領(lǐng)域生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，并定期組織預(yù)案的演練；(6)參加生產(chǎn)安全事故調(diào)查，配合做好事故善后工作，落實事故處理的有關(guān)決定；(7)負(fù)責(zé)督促職責(zé)范圍內(nèi)項目建設(shè)施工的安全監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)所屬企事業(yè)單位的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作，負(fù)責(zé)所主辦的群體性活動安全管理工作；(8)法律、法規(guī)規(guī)定和本級人民政府明確的其他職責(zé)。第二部分則是各相關(guān)部門監(jiān)管范圍內(nèi)的具體監(jiān)管職責(zé)。

3、權(quán)責(zé)一致。“有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)必對應(yīng)”，《暫行規(guī)定》按照“權(quán)責(zé)一致”這一原則的基本要求來界定各級政府及各相關(guān)部門的安全職責(zé)，第一，凡是安全生產(chǎn)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章對各級政府及各相關(guān)部門的安全生產(chǎn)工作有規(guī)定的，都依照相關(guān)規(guī)定的范圍、內(nèi)容加以集中明確。第二，依據(jù)省直各有關(guān)單位“三定”方案所界定的職責(zé)范圍及內(nèi)容，相應(yīng)明確各單位的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)范圍及責(zé)任事項，確保各單位的安全監(jiān)管職責(zé)范圍與其業(yè)務(wù)工作職能范圍及內(nèi)容相一致。第三，對于法律法規(guī)規(guī)章沒有明規(guī)定、“三定”方案沒有明確的，《暫行規(guī)定》則按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”、“誰審批、誰負(fù)責(zé)”、“管生產(chǎn)(經(jīng)營)必須管安全”的原則明確各有關(guān)單位的安全生產(chǎn)職責(zé)，總體上是，業(yè)務(wù)工作管到哪里，安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任也要相應(yīng)延伸落實到哪里。

4、約束有力。為確保各級政府及其有關(guān)部門安全生產(chǎn)工作職責(zé)的落實，《暫行規(guī)定》明確了相應(yīng)的保障和約束措施，主要包括：一是強(qiáng)化安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任制度的約束；二是政府及有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人的安全生產(chǎn)履職報告點評并通報制度；三是建立落實重大危險源監(jiān)控制度、事故隱患排查治理監(jiān)督檢查和重大隱患掛牌督辦制度；四是建立并落實安全生產(chǎn)情況綜合分析制度、安全生產(chǎn)預(yù)警通報和約談制度，對事故多發(fā)的、事故死亡人數(shù)上升的、超過控制目標(biāo)進(jìn)度的、安全生產(chǎn)工作沒有及時部署落實的、重大事故隱患沒有在限期內(nèi)整改到位的、重大安全生產(chǎn)違法行為沒有依法進(jìn)行查處的、事故責(zé)任追究不落實的地區(qū)或行業(yè)領(lǐng)域，由上一級人民政府進(jìn)行預(yù)警通報，對有關(guān)部門或下一級政府主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。五是事故隱患和安全生產(chǎn)違法行為舉報受理和查處制度；六是自然災(zāi)害引發(fā)事故的預(yù)報預(yù)警預(yù)防制度；七是安全生產(chǎn)“一票否決”制度，各級人民政府及有關(guān)部門落實安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責(zé)任的情況應(yīng)當(dāng)納入領(lǐng)導(dǎo)干部年度政績考核的重要內(nèi)容，作為對領(lǐng)導(dǎo)干部、領(lǐng)導(dǎo)班子領(lǐng)導(dǎo)能力的評價依據(jù)及提拔和使用干部的重要標(biāo)準(zhǔn)。沒有完成年度生產(chǎn)安全事故控制指標(biāo)，或發(fā)生生產(chǎn)安全事故造成惡劣影響的，實行安全生產(chǎn)評先評優(yōu)“一票否決”。一年內(nèi)發(fā)生一起死亡10人以上(含10人)或3起一次死亡5人以上(含5人)事故的，設(shè)區(qū)市人民政府應(yīng)于10人以上死亡事故(或第3起5人以上死亡事故)發(fā)生后的30個工作日內(nèi)向省人民政府作出書面檢查報告。一年內(nèi)發(fā)生一起死亡5人以上(含5人)或3起一次死亡3人以上(含3人)事故的，縣級人民政府應(yīng)于5人以上死亡事故(或第3起3人以上死亡事故)發(fā)生后的30個工作日內(nèi)向設(shè)區(qū)市人民政府作出書面檢查報告。

(編輯／游振云)