花甲之年，北約向何處去？

2009年4月3～4日，來自歐美28個國家的領導人在法國東部城市斯特拉斯堡及相鄰的德國西部小鎮凱爾舉行峰會，慶祝北約成立60周年，同時歡迎法國重返北約軍事一體化機構并接納阿爾巴尼亞、克羅地亞成為新的成員國。北約當年是作為冷戰的產物——華約組織的對立面應運而生的，如今，華約早已成為歷史，而它在完成使命后不但沒有消失反而若老樹又長出了新枝，這種現象相當奇特，不能不引起人們的注目和沉思。花甲之年的北約究竟要向何處去?花甲之年的北約又能向何處去?

自身角色定位如何轉型?

1991年，當蘇聯解體、東歐劇變之際，美國學者弗朗西斯·福山曾興奮地宣稱：“歷史終結了!”他的言外之意是說，西方資本主義陣營終于在冷戰中贏得了勝利，并且可望在未來有朝一日主宰世界、一統寰宇。照理講，冷戰既已結束，對手也沒有了，作為冷戰的工具之一，北約也該壽終正寢了吧，可是，北約的決策者們卻不曾這樣想。當時，新上任的第七任秘書長韋爾納秉承各國的旨意，強調北約非但不能解散，相反還應當加強，可以賦予它新的使命，使之在處置歐洲地區危機或軍事沖突中發揮出更大的作用。這就涉及到北約自身角色定位的轉型問題了，因為，舊的對手既已消失，北約戰車就必須要為自己尋找到繼續存在的理由以及未來新的目標和任務。

很快，轉型的理由就找到了。因為，傳統安全問題不大了還會有非傳統安全威脅，意識形態對抗的“鐵幕”落下了，尚不難找到“文明沖突”的新借口。于是，北約迅速調整戰略，以“全方位應付危機戰略”取代“前沿防御戰略”，并通過不斷東擴和實施“和平伙伴關系計劃”，力圖向中東歐和前蘇聯地區拓展。

1999年4月，北約借紀念50周年峰會在華盛頓通過了新的《聯盟戰略概念》文件，標志著它欲由一個軍事政治組織向政治軍事組織轉型。之后，隨著在波黑戰爭、科索沃戰爭中動用武力成功，它更是躊躇滿志，開始將觸角伸向歐洲以外的地域。“9·11”事件后，伴隨著美國在全球反恐打恐的全面展開，北約又相繼參與了美軍在阿富汗的軍事行動以及隨后在伊拉克等地的國際維和行動。2006年11月底，北約“轉型”峰會在拉脫維亞首都里加召開，各成員國領導人雖有爭執，但最終還是在引領北約逐步走向“全球化政治軍事組織”這一重大方向性問題上基本達成了共識。

從現在的情況看，北約按新戰略轉型的跡象已經相當明顯，具體包括：職能擴大——它準備在傳統安全以外承擔更多的非傳統安全的義務；目標擴大——它欲在傳播西方民主價值觀上為政治家們提供一臂之力；接納對象擴大——它始終把大門向歐洲所有的國家敞開；行動范圍擴大——它覺得如有必要，可以不受地域限制，將自身行動擴展到歐洲之外乃至全球各地的任一地點。當然，這一轉型計劃能否如如愿以償?能否如期實現?還取決于其內在動力的積蓄、外在阻力的制衡以及兩者之間的漫長博弈。

外部棘手難題如何處理?

北約新戰略的雄心固然很大，然而，外部難題和外在阻力也著實不小，這在一定程度上決定了它的發展壯大不可能像決策者們預期的那樣順利。

首先，目前最現實的一個大難題，就是如何盡快走出阿富汗困局。

自“9·11”事件以來，以美國為首的北約軍隊陷入阿富汗戰場已達8年，至今仍未看到班師回朝的前景，它說明即使軍事實力強大如北約，也未必能在應對非傳統安全威脅(如恐怖主義分子發動的非對稱襲擊)的過程中占得多少便宜，這不能不說是給冷戰后一度躊躇滿志的北約注入了一針清醒劑。

前不久，美國新總統奧巴馬坦承，做出向阿富汗大舉增兵的決策(擬追加2.1萬人)，其難度甚至超出了應對金融危機。可以說，無論是對美國還是對北約而言，當前最大的挑戰均是來自于阿富汗戰局。能否從這里走出泥潭、體面地脫身，勢必會影響到北約今后的轉型發展和前途命運。

由美國近期公布的新的阿富汗——巴基斯坦戰略來看，它打算將海外軍事打擊重心從伊拉克境內轉移到阿富汗和巴基斯坦邊境一線，以期重挫塔利班和“基地”組織，從根本上、源頭上遏制住恐怖主義勢力的滋生和蔓延，而這沒有北約的大力支持和配合是難以奏效的。難怪奧巴馬在此次峰會上也不忘吁請各成員國繼續出兵出錢，來與美國共度時艱，同舟共濟，徹底解決阿富汗難題。然而，盡管法、德等國都明確支持美國新政府的阿富汗政策，但是在出兵出錢的問題上卻并不十分積極，實際做出的承諾也并不很多，這說明歐洲盟友與美方在阿富汗問題上的利益并不完全一致，它們對阿富汗安全形勢以及用軍事手段徹底解決反恐問題的判斷也不像美國政府一些人那樣樂觀和自信。

其次，如何既繼續推進北約東擴進程又協調好與俄羅斯的關系，也是一道暫時無解的難題。

北約東擴是以中東歐和前蘇聯國家為發展對象的，這本身就是對俄羅斯戰略空間的擠壓，不可能不引起俄羅斯政府及其軍方的憂心和抗拒，它說明北約“全球化”的理由無論多么充分，宣傳無論多么動聽，都是以犧牲別國安全和戰略利益為代價的，因而也就不利于大國關系的協調和國際秩序的穩定。

冷戰結束以來，北約經過數度東擴，目前，勢力范圍已經推進到俄羅斯邊境，如果再繼續發展，則有可能把烏克蘭和格魯吉亞也吸納進去(眼下已成為“觀察員國”)，而這是俄羅斯方面的底線，也是它萬萬不能容忍和接受的事情。眾所周知，2008年8月，俄羅斯與格魯吉亞曾因南奧塞梯歸屬兵戎相見，俄方之所以作出如此攤牌性的舉動不是偶然的，其中警告北約繼續東擴的義涵十分明顯，這不能不促使美歐等新老成員國思量一下與俄羅斯鬧僵的利弊得失。

事實上，在北約繼續東擴及與俄羅斯搞好關系孰輕孰重的問題上，北約內部意見原本就不一致。英、法、德等西歐較老的成員國認為，在新形勢下。北約地理邊界的穩定已經不足以完全保障其內部的安全，要更好地應對各種新型威脅，就需要讓北約依照新戰略重新布局，到各地去承擔更多的維和任務，而這沒有俄羅斯的理解和合作又是不行的，因此并不主張與俄羅斯方面鬧僵。更別說俄羅斯目前還掌握著歐洲能源需求的命脈，歐洲原油進口的25％、天然氣進口的40％均仰賴俄羅斯方面的供應。而一些東歐新成員國由于地理上距俄羅斯更近，出于歷史上的積怨以及現實安全上對俄的戒心，則主張背靠大樹，依托北約保護傘進一步削弱俄羅斯，并通過強化該組織內部的集體防衛功能來防范和抵御俄對己方的潛在“威脅”。美國作為北約的決策者和領頭羊，其想法更為復雜。冷戰結束以來，美俄關系曲折起伏，基本態勢是美攻俄守。美先后通過推動北約東擴、支持科索沃獨立以及準備在波蘭捷克部署導彈防御系統等不斷向俄羅斯施壓，直至2008年俄在格魯吉亞問題上做出強硬反擊后才不得不有所收斂。目前，隨著奧巴馬新政府上臺，美俄關系暫時出現了某種緩和的跡象，北約與俄羅斯之間也恢復了對話聯系，但是從長遠看，美俄雙方的戰略博弈并沒有完全停止，其中最大的一個問題還是要看北約東擴的下一著棋如何布子。因為就在這次峰會上，北約卸任秘書長夏侯雅伯對試圖入盟的馬其頓表示，北約已經為其預留好了位置。奧巴馬不久前在與夏侯雅伯會談時也特別強調，任何民主國家都有權加入到該組織。他們的言下之意均是說北約不會停下東擴的腳步。由此不難想象，假如美國既想讓美俄關系有所緩和又不愿在北約東擴的問題上對俄作出一定讓步，這其中的協調會有多么大的難度。因此，從這個意義上講，無論是未來美國與俄羅斯的關系還是未來北約與俄羅斯的關系，均還存在著許多不確定的因素。

再次，各國民眾反對的聲音也不容忽視，它對北約未來的發展也會有一定的制約。

多年來，北約充當美國霸權的工具，不僅在歐洲范圍內而且在世界各地東征西討，參加了許多有爭議的戰爭，早已受到了人權組織和反戰人士們的唾棄。別說從前科索沃戰爭時和阿富汗戰爭時萬人空巷的示威游行了，就是在此次峰會期間，法、德兩國警方也是如臨大敵，因為前來抗議的民眾實在很多(據說每天不下數千人)。國外媒體報道，為了防范抗議民眾鬧事，法國和德國政府不得不專門抽調了大約9000名和15000名警察來共同承擔峰會的安保工作，這才確保北約慶典得以如期順利地舉行。

內部利益紛爭如何統一?

60年來，北約經過數輪東擴，盟國隊伍是越來越壯大了(目前共有成員國28個，國防開支約占世界軍費總和的75％)，然而，在一些事情上的決策效率反而相對減低了。原因何在?就在于內部各方勢力之間的利益紛爭難以協調統一，而一致性恰恰又是北約內部決策過程中必須遵循的重要原則之一。

就拿本次峰會來說，原本設定的議題不少，但真正達成共識形成決議的卻并不很多。例如：一些國家曾設想根據當前形勢的發展，可否對10年前的《聯盟戰略概念》文件加以修改并形成一個全新的版本，但由于最終未獲各成員國的一致同意而不得不放棄，只好代之以《聯盟安全宣言》的方式來顯示峰會的團結。還有北約新秘書長的推選，事先媒體輿論普遍看好丹麥首相拉斯穆森，沒想到因土耳其方面的杯葛而差點擱淺，最后也是幾經波折方獲任命。尤其是在對北約新戰略(包括未來職能使命及方針政策等)的定位和具體闡述上，各成員國之間的分歧更是明顯。這次峰會提出了北約未來生存與發展的關鍵問題，即它在21世紀的前景以及它在未來世界上所應扮演的角色問題，只是各方意見頗難統一。美國希望繼續將北約作為自身實現全球戰略目標的工具，而以德國為代表的一些歐洲主要盟國則主張北約仍然要把工作重心放在致力于維護歐洲的集體安全之上，并不贊成過早地建成“全球化北約”。這從兩國首腦的相關言論中也可見一斑：奧巴馬強調，北約一直是美國安全的“支柱”，因此需要建設得更加“快速和靈活”；而默克爾則表示，反對把北約建成“世界警察”式的組織，希望北約進一步加強與歐盟、聯合國等非軍事組織間的協調合作，同時，“它應該優先保護北大西洋友邦國的安全”。至于說北約未來目標任務的轉型問題，則不僅未能取得一致的意見，而且有些國家的有些設想在現實生活中也難以找到可操作的空間，更別說獲得普通民眾的理解和認同了。比如處理非傳統安全問題，峰會前，北約秘書長夏侯雅伯信誓旦旦地表示：“北約已到了關鍵時刻，它會找到有關新的非常規威脅的可信答案。”但是，據英國《經濟學家》的一則報道稱，民眾大多認為，北約已經失去了作為美歐戰略對話主要論壇的平臺作用，因為討論經濟危機的場所有“G20國峰會”，討論核擴散(伊朗、朝鮮等)也有幾個多邊論壇組織，討論俄對外油氣供應安全問題的則有歐盟，似乎把這些非傳統安全問題拿來讓北約這樣一個純軍事同盟組織研討解決并不十分合適。

此外，北約還面臨著如何調動各成員國全力以赴支持集體行動的問題，特別是那些國力和軍力相對貧弱的中東歐國家，對于集體行動更不積極，而是大多安心地躺在避風港內，接受別國的庇護。近年來，在該組織內部，已有不少議論，抱怨新成員國拒絕投入財力，將其軍隊變得更機動化以便達到與老成員國軍隊協調行動的水平。在這一方面，匈牙利駐北約大使馬丁魯殊的一席話頗具代表性，他說：由于匈牙利四周都是北約盟國，目前該國已沒有常設部隊，本來還有幾百輛坦克，現在只剩下6輛，權作訓練觀摩之用。對此，北約高層雖有怨言，但似乎也沒有多少更好的辦法，只能苦笑以對。俗話說：沒有共同的威脅，就沒有凝聚力。眾所周知，北約作為一個軍事同盟組織，必須建立在共同威脅的基礎之上，可是現在，共同的威脅在哪里?各成員國在認知上并不完全一致。這才是一些國家對集體行動不甚積極的原因。

總之，這次慶典表明，60歲的北約已經到了花甲之年，雖然“祝壽”辦得風光體面，但是在“祝壽”完畢之后，下一步它要往哪里去?又能往哪里去?由于受到各種內部和外部因素的制約，似乎仍是一個待解的謎。我們今天所能做的，就是要擦亮眼睛，繼續對這個“冷戰活化石”跟蹤和觀察下去。

責任編輯：王 棟