以美國監管為鏡

協調立法與行政機構之間、財政與業務部門利益之間以及中央與地方政府之間的利益，實現各方力量穩態均衡是非常棘手和現實的問題。

政府預算外活動在世界各國都廣泛存在。如何全面反映政府所有收支活動，將政府各類收支全部納入權力機關的監督視野，接受嚴格的預算審查或法律監管，已成為目前各國政府公共預算改革的方向和趨勢。

筆者認為，美國政府在加強預算外監管方面成效顯著。總結其經驗，對推進我國政府預算外收支管理改革具有借鑒和啟示意義。

預算外資金未脫離監控

美國政府預算外收支活動的主要形式是預算外資金。所謂“預算外資金”是依法律規定，不列入總統預算提案和國會正常決議案的聯邦基金或支出。

另外，信貸市場也是政府脫離一般預算監督的重要方式。政府以向授權的私人部門提供債務擔保的形式，擴展政府控制資源的能力。大量政府資助的個人、企業（如聯邦國家擔保協會、美國房地美、房利美等）都是政府的表外借款人。

在美國，預算外資金的預算權限、資金收入和支出情況雖不經正常的國會預算程序，但并不意味著預算外資金完全脫離國會的監管和控制。

首先，實施不同于一般預算的“權益預算”運作方式。預算外資金依照“權益預算”方式進行管理。每一項預算外資金雖不列入一般預算和年度審核，但其設立都需事前提出議案，經國會審議通過后形成專門法律。

其次，提出“綜合預算”，對預算外資金實行總量監管。1967年美國提出“綜合預算”概念，要求合并聯邦政府以及政府信托基金的所有收支，得出預算總額。這樣，預算外資金雖然不經過每年總統預算撥款程序，但項目總額需在預算文件中反映。

第三，實施以法律為保障、國會主導的模式。與一般預算（稱之為“官僚預算”）隨意性不同，美國權益預算的增減取決于人口、經濟以及對應項目的專門法律法規等因素。其中，人口、經濟因素難以控制，影響權益預算支付總額只能通過修改“權益法律”中受益人的資格標準或是審查程序加以調整。在美國，憲法賦予立法機構——國會修改“法定權利”的權力。因此，國會實質上掌握著預算外資金審批和監督權。而權益項目對應的管理司局則主要負責項目的具體執行。這種以憲法為保障，國會為主導的“權益預算”模式在一定程度上有效規范了政府的預算外收支行為。

最后，建立了相對中立和全面的政府會計體系，作為配套機制。美國政府會計準則由非官方機構制定，這種立場的中立性使得準則制定者將信息披露的重點往往放在政府收支的薄弱環節。

法治與制度不可或缺

筆者認為，美國經驗起碼給我們提供了三點啟示。

第一，“專款專用”的預算外資金均應納入“統一預算”管理，但需區別對待將預算外資金納入“統一預算”的監督視野，既是強化問責性，控制財政管理風險的需要，更是加強預算管理、提高公共資源配置效率的要求。

目前，我國的社保資金、國有資本收益以及存在于財政專戶的公共資金具有顯著的“專款專用”特征，與通行的“預算外資金”概念有類似之處。但從改革方向看，是否把上述項目均依單獨模式（例如“權益預算”模式）進行管理有待商榷。社保資金帶有權益項目性質，可借鑒美國權益預算模式，單獨列支，防止在政府年度資源分配中被擠占、挪用。

國有資本收益屬于國家因其國有股權投資收益的獲利。國有資產所有權屬于全體人民，其收益也應由全體人民分享。因而，國有資本預算是否適用預算外單獨管理模式，并實施“專款專用”存在爭議。

第二，政府預算外資金管理改革應提升到戰略高度，并注意相關主體利益的協調。

在規范預算外資金管理、實現整體財政平衡的過程中，必然會觸動舊有利益格局。協調立法與行政機構之間、財政（財政紀律倡議者）與業務部門利益（以增加本部門利益為目標）之間以及中央與地方政府間的利益，實現各方力量穩態均衡是非常棘手和現實的問題。因此，戰略層面強有力的保障（例如憲法為保障，國會主導型模式）是改革的前提和基石。

我國政府預算改革過程中，要打破舊有格局，進一步規范政府收支行為，只有將完善預算外資金管理、嚴格財政紀律等預算改革納入到高層決策層更為廣泛、持續和透明的財政戰略當中，提升到法律高度，并輔之以全面且長遠的制度設計。

第三，政府預算外資金管理改革需要加強有關配套機制的建設，各類配套機制是加強預算外資金管理的制度保障和基礎。

如，加強預算外資金管理的法制建設。以透明且固定的法律來規范政府預算外行為，對以加強法治建設為目標的我國而言，意義尤為突出。如何將非正式制度的影響顯性化，在本質上改變原有預算體系的相關激勵約束機制，改變預算主體的行為導向將是我國在加強預算外資金法制建設不能不考慮的因素。

又如，改革政府會計制度，引入市場化的政府會計記錄和報告體系，在條件允許的情況下，推行權責發生制的政府會計原則，則可全面充分反映政府的債務情況。

再如，改革具體的預算報告程序和預算編制方式，要求預算編制細化，及早提交，便于同級立法機構的審批以及下級次政府的預算安排。此外，還需加強立法監督機構的人才配備，以全面提高預算審批能力等。

（作者供職于中國社會科學院）