浙江：“三個子”改革解析

本文從理論層面、實踐層面和改革路徑選擇上，剖析了浙江省提出的“籠子、盤子、口子”的“三個子”財政改革。

當前，公共財政改革已步入攻堅階段，那種一部分人受益而沒有人受損的“帕累托改進”式的改革空間，已沒有多少可推進的余地，漸進式改革已進入“牽一發而動全身”的膠著狀態。浙江省“三個子”改革的推進涉及行政理念和利益格局的調整，改革的深化需要行政體制等系列改革的配套與策應，為尋求“三個子”改革得以真正破題，浙江省財政部門從管理角度切入，逐步推動“三個子”改革的實施。

收入“籠子”初具雛形

收入“籠子”在“三個子”運行機制中具有重要的基礎性地位和決定性作用。與發達國家相比，國外一般都強調預算的完整，所統計的財政收入包括了政府的全部收入，而我國統計的財政收入僅指預算內收入，并不包括預算外資金、納入預算管理的政府性基金等大量的非稅收入。政府收入體系處于預算內與預算外、體制外資金并存的狀態，大量的資金游離于預算管理之外，肢解了政府收入的完整性和管理的統一性，也掣肘了公共財政建設步伐的進一步推進。“三個子”改革有賴于部門預算、國庫集中支付等基礎制度支撐，隨著系列制度改革的逐步到位，浙江省收入“籠子”初具雛形。

就收入一個“籠子”改革而言，打造這個“籠子”是毫無疑問的，但同時必須對這個“籠子”的概念、內涵、規模等做出適合現階段實際的合理解釋，否則，過于理想化，太過超前，結果可能作繭自縛，欲速則不達。

預算“盤子”統籌管理

收入一個“籠子”，增強了財政的宏觀調控能力，但這僅代表政府有財力去實施宏觀調控，要真正落到經濟社會領域，發揮其調控職能，還在具體“盤子”的編制，且編制的科學性是關鍵。

一是強化預算“盤子”的通盤力和完整性。通過對執收部門和單位實行“收支脫鉤”管理，使部門和單位的支出與其取得的非稅收入不再掛鉤。按照部門預算改革的要求，通過編制綜合財政預算，將盤子內的非稅收入和稅收收入有機結合、統籌安排，改變資金按性質歸口管理的做法，將各類不同性質的財政性資金統一編制到使用這些資金的部門，克服傳統預算下部門收支受功能分類限制而不能形成一本完整預算的缺陷，實現一個部門一本完整的預算，努力克服支出結構固化、部門利益剛化、政府調控弱化的局面。在通盤使用財力的基礎上，實施全口徑政府預算管理，探索建立國有資本經營預算制度，全面試行省本級國有資本預算，完善省級社會保障預算制度。通過完整的預算準確、真實地反映政府活動的范圍和方向，為政府統籌考慮其運行提供全面和可靠的信息。

二是提升“盤子”編制和財力使用的科學性。不斷完善現有預算定額和支出標準體系，逐步建立預算定額和實物資產相結合的定額標準體系；逐步完善事業單位財政供給制度，省級監督管理類事業單位的財政供給由“基數法”改為“零基法”，從根本上提高預算“盤子”編制的科學性。統籌“盤子”財力集中辦大事，優化財政支出結構，遵循“盡力而為、量力而行、統籌兼顧”的原則，運用“增量優方向，存量調結構，增量調存量”的方法，做到“有心、有錢、有辦法”，重點解決人民群眾最關心、最直接、最現實的問題，著力向農村、向欠發達地區傾斜，向低收入群體傾斜，促進基本公共服務均等化。

三是提升“盤子”的約束力和執行的剛性。預算“盤子”是確保經費正確投向、投量的“總閘門”，其功能能否實現，歸根結底取決于執行的程度。而預算軟約束是我國預算制度的痼疾，為提高預算管理的約束力，強化預算剛性，浙江省努力構建多層次的預算監督體系，積極推進預算進入人大層面的關注和監督。2007年上人代會審查的部門預算達20個，較2003年的7個增加了13個。但目前上人代會審查的只有一般預算和政府基金預算，且人大對政府預算的監督處于“程序合法，實質虛置”的尷尬境地。

就預算一個“盤子”改革而言，目前預算管理的范圍和力度還是不夠全面、不夠徹底，管理模式還帶有傳統烙印。要實現真正意義上的“通盤”，恐怕不僅僅在于是不是全口徑、全覆蓋，更在于到底由誰來決定“盤子”的范圍、大小和內容。

支出“口子”邁向歸一

支出一個“口子”作為“三個子”改革的重要內容，是有效執行政府預算“盤子”及財政政策的基礎，也是以低成本方式提供政府服務的關鍵，改革的推行有賴于國庫集中支付系統作技術支撐。2005年浙江省著手構建國庫集中支付制度，通過建立科學、可控、集中的國庫單位賬戶體系，建立分月用款計劃，改革支付方式和確立資金清算程序等手段，改變傳統模式下賬戶分散設置、管理薄弱、監督不力的弊端，逐步提高了預算單位資金撥付管理的統一性和支出“口子”的歸一性。

首先，一個“口子”支出改革穩步推進。浙江省省級國庫集中支付改革從2005年10月開始試點，率先在原會計集中核算單位實施改革，2006年擴大到在杭以外的非集中核算單位，2007年1月已在省級部門預算單位全面推開。截止2007年底，全省大部分設區市和部分縣推行了國庫集中支付改革。至此，省級國庫集中支付工作基本做到預算內外財政資金全面集中支付的“橫向到邊”，以及不同級次預算單位全面實施國庫集中支付改革的“縱向到底”。2007年累計通過國庫集中支付系統支付預算支出207億元，其中通過財政零余額賬戶直接支付的達149億元，通過單位零余額賬戶授權支付的達58億元。從歷年國庫集中支付的財政資金量來看（見表1），進入“口子”支出的資金量不斷增長，“口子”的統管力顯著提升。

其次，一個“口子”支出有效提升財政資金運行效率和使用效益。實行國庫集中支付改革后，通過制度設計，減少資金支付中間環節，改變以往財政資金通過預算單位層層轉撥、分散滯留的情況，財政部門下達預算指標與預算單位使用財政資金的時間差幾乎降低為“零時間”，財政資金的撥付效率得到根本性的提高，增強了預算單位使用財政資金的及時性、便捷性，也有效防止了擠占、挪用資金現象的發生。另外，通過國庫現金運作，使財政資金保值增值，提高國庫資金使用效益，增強財政宏觀調控能力。實行國庫集中支付改革后，部門預算經費只在實際使用時才流出國庫，財政資金被最大限度地保留在國庫。這既擴大財政對資金的調度余地，提高政府的宏觀調控能力，也為進行國庫現金管理提供了基礎，使財政資金保值增值，降低了政府的籌資成本。

最后，一個“口子”支出提高了執行的透明度和結果的監控力度。通過國庫一個“口子”支出，從指標到用款計劃再到支付，全部在支付系統透明顯示，支出可以追蹤到最終收款人或單位。預算執行信息的完整性、準確性、及時性大幅度提高，有效增加了預算執行的透明度，為財政運行管理和宏觀調控提供了更為及時可靠的信息基礎。同時，通過“口子”這一信息網絡平臺，實現了對財政資金支付活動的動態監控，建立了事前、事中、事后的全過程監督，對違規或不規范操作能進行及時核查處理，強化了預算執行，保證了財政資金支付使用的安全性、規范性和有效性，從源頭上預防擠占、挪用、貪污等違規和腐敗問題。

就支出一個“口子”改革而言，涵蓋的資金范圍雖然包括了預算內外資金，但預算外的大頭仍然未進入“口子”支出，且“口子”支出的均衡性、“口子”內龐大閑置余額造成政府資金機會成本的巨大損失等問題都有待進一步解決。要真正實現一個“口子”支出，提高資金使用的效率、信息的透明、執行的監控仍然任重道遠。