財政改革可率先突破

訪財政部財科所副所長白景明

“財政改革不單單是財政部門的事，還直接關系著行政體制與公共管理體制的改革。在這個過程中，財政是可以率先突破的。河北財政就是在率先突破上做足了文章，這種大局觀很好。”財政部財科所副所長白景明教授在接受專訪時強調。

差異只是發展中的一個階段

《新理財》：河北一直以來“相對尷尬”，有人說河北是北京的“護城河”，“大樹底下不長草”，您怎么看待這個問題？

白景明：就我個人印象而言，河北的經濟這幾年發展是很不錯的，去年的地方生產總值都排到了全國第六，自身的發展速度算是很快的了。

我個人不太同意河北是北京“護城河”的說法，它和北京在經濟上實際是兩個板塊，并不算北京的外延。經濟的發展，主要是一個要素流動和優勢互補的過程。但是，與北京相比，河北在人均GDP、財政收入等方面的差距確實也不小。比如說，現在北京的第三產業（在GDP中）占到將近70%，而河北可能還是以第二產業為主。但我認為，這種差異只是河北發展中的一個階段，前景還是很好的。

支出責任劃分改革：

“切入點選得非常準”

《新理財》：河北財政一直在率先改革，比如現在的支出責任劃分改革。您認為這項改革的意義和難點在哪里？

白景明：支出責任劃分改革，我認為河北的這個切入點選得非常準。我一直有個觀點，財政體制改革的邏輯起點應是事權劃分、支出責任劃分，而不是一談財政體制改革就立馬想到收入切分上。但現在的關鍵問題是，支出責任不容易劃清楚。主要有幾個原因：

第一，我國的行政體制是上級領導下級，政府層級多，事權不好劃分，最終造成了大部分事權都是多級政府共擔的格局，反映在財政上就是各級財政支出責任重點不清。

第二，我國的政府結構是“條塊結構”。支出責任劃分改革，名義上是塊與塊（各級政府）之間的關系，但各個“條”的上級部門對下級都有業務指導職能，下級有義務執行上級的支出規劃。這樣的條塊糾纏就讓支出責任不那么容易劃清了。

第三，支出標準的界定權限劃分不清楚。支出責任跟支出標準是套在一起的。比如，義務教育問題，各地財力不均衡，有的地方搞9年義務教育還要中央掏錢，而有的地方可以搞12年了，沒辦法統一。

滾動預算：

“結果導向型預算”

《新理財》：2008年，河北率先開展“發展性支出三年滾動預算編制試點”，他們今年還要擴大試點。

白景明：滾動預算與“周期性預算”（就是隨著經濟周期來安排預算）這一先進的理念是相吻合的。而且，我國預算的一大特點是項目比較多，在有的部門預算中要占到60—70%。很多項目不是一年內能夠完成的，滾動預算可以從更長的周期來判定項目的效果。

更重要的是，這種滾動預算是一種注重綜合、全面績效評估的預算。從本質上講，它是一種結果導向型預算。它不是簡單地看資金的落實情況，而且還要看其社會效果。

縣鄉財改：

民主化、科學化是方向

《新理財》：縣鄉財政體制改革歷來是一個熱點，河北所推行的改革，應該說力度不小。您認為當前的縣鄉財政體制改革的方向是什么？

白景明：就我個人的觀點而言，縣鄉財政體制改革的目的不是解決基層財政困難。古今中外，錢不夠花是一個永恒的問題。有人說現在搞分稅制財政困難，那以前包干時不也困難嗎？美國等西方發達國家的人均GDP都是我們的幾十倍了，但人家政府還負債累累。

我認為，縣鄉財政體制改革的方向應該是：建立與科學化、民主化公共管理模式相配套的財政體制。民主化與科學化是公共管理模式轉變的方向，也應是財政體制改革的方向。

旁站式監督：

“一竿子到底”

《新理財》：河北推行的旁站式監督收到比較好的效果。您怎么看待各種監督“五龍治水”的局面？

白景明：河北的旁站式監督還是很有創新意義的，它向省級部門派駐監察組，向設區市派駐監察員，是“一竿子到底”。但現在，如何監督確實是一個大問題，就外部而言，我們有人大、審計署、紀檢委、輿論等監督；就內部而言，各級財政部門都設有監督局，這也算是監督上的“五龍治水”。

我個人認為，公共支出決策的科學化與民主化才是當前的核心的問題。這個做不好，監督就不會有什么效果。如何提高公共決策的科學化與民主化（尤其是基層），才是問題的關鍵所在。

河北的探索“很有前瞻性”

《新理財》：河北的財政改革在全國屢創“第一”，您怎么看？

白景明：河北的財政體制改革在全國一直是比較超前的，他們進行了很多的有益探索。比如上面我們所點評的這些改革，都是符合市場經濟和經濟體制改革要求的，思路很對，很有前瞻性。

《新理財》：改革很難，率先改革更難，改革無疑有不少困難。您如何評價河北財政改革者們？

白景明：我個人對河北財政系統比較熟悉，我認為他們推行的這些改革，很不容易。在與他們的接觸中，有三個特征讓我印象尤為深刻。

第一，河北財政人做事善于用理論指導實踐。他們善于把先進理論與實際相結合，他們的理論水平比較高。

第二，河北財政系統所推行的這些改革，它不單單是財政部門的事，它還直接關系著行政體制與公共管理體制的改革，因此，改革需要綜合配套。當然，在這個過程中，財政是可以率先突破的。河北財政在率先突破上是做足了文章的，比如，預算編制改革、支出責任劃分改革等等，都起到了很好的作用。河北財政系統并沒把財政看作一個孤立的部門，而是整個行政管理體制和宏觀調控體系的一個核心部件。他們的大局觀很好。

第三，河北財政改革做得很細。支出責任劃分改革，我早聽說了，做得特別細，一條一條地捋，哪些省里負責，哪些該市里負責，都特別清楚。細，就有利于改革的推進。而且，他們在做這個改革的時候，很注重民主化與科學化，與下面反復討論，都符合我國財政體制改革的方向。

我一直對河北的財政改革比較關注。我期望他們遇到的困難能少一些，特別期望他們再接再厲，為全國財政體制改革在理念和操作上做出新的典范。

（本次封面秀采訪報道得到了河北省財政廳的大力支持，并提供了部分圖片，特此致謝！）