績效動起來

河北已經在事實上實施著績效預算，或者說，在從財政資金配置與使用入手開始，打造一個績效政府。

早編預算、細編預算、零基預算……談起預算改革，河北給業界的印象是，“預算改革看河北”。

2008年，河北財政又創中國之先，率先開展“發展性支出三年滾動預算編制試點”。河北省常務副省長付志方在該省財政工作會議上批示，“要加大力度，擴大試點。省直有關部門要積極主動地做好相關工作。市、縣也要加快推行預算項目庫管理模式”。

15個部門取得成效

三年滾動預算是指在編制年度預算的基礎上，預測一定時期內國家和省有關政策變化及形勢發展的需要，同步依次編制其后兩年政府及其部門的發展性收支預算，并且逐年向前遞推滾動的預算編制方法。

“編制三年滾動預算從財力上瞻前配置，保障政府中期發展規劃和施政目標的實現，符合科學發展觀的要求，對提高政府執政能力，實現經濟和社會全面協調可持續發展具有重要意義”，河北省財政廳廳長齊守印認為，這種預算編制有利于為省委、省政府中期規劃做好財力保障，有利于整合資金、集中財力解決事關全省經濟和社會發展大局的重大問題，有利于提高省級預算編制質量，有利于財政運行的平衡和穩固，防范財政風險。

“去年，省級在教育廳、科技廳、公安廳、民政廳等15個部門試行了發展性支出三年滾動預算，對財政投資項目實行先評審、后入庫試點，取得了初步成效。今年要將試點擴大到27家?！?/p>

三年滾動預算編制工作對績效管理提出了明確要求：每個支出項目都要有明確、量化、分階段的預期經濟社會績效目標，建立績效評價結果與預算安排相結合的運行機制，提高財政資金的使用效率與配置效能。

對此，河北省財政廳預算編審中心副主任張擁軍認為，三年滾動預算是圍繞目標編預算，是規劃預算，與績效預算具有內在關系。

預算的核心還是績效

“河北的預算改革在1998年就開始了”。張擁軍向記者講述河北預算改革的歷程，從2003年起，河北省財政廳連續四年將財政支出項目績效評價列為當年的突破性工作，在教科文、經濟建設、農業等專項資金績效評價體系建設方面進行了試點，研究出臺了《河北省省級預算支出績效評價暫行辦法》和《省級部門預算管理考評辦法》。2004年，省財政廳又進一步選擇兩個省直部門作為績效預算編制試點，并制定了《河北省省級績效預算管理實施意見（試行）》和《2005年河北省省級績效預算改革試點方案》。

《三年滾動預算編制工作的實施意見》第一條是：編制部門職能領域內中長期發展規劃。“這就要求各部門明確發展目標、投入重點和預期績效”，張擁軍對此解讀，“以前，部門在預算過程中存在重分配輕管理、重投入輕產出的現象。我們以往對他們考核時，往往是以他們做了多少事為指標，這樣考核的是他們的‘產出’，而不是做事的效果。績效預算則要求從最終的目標出發，不管他們做了多少事，如果沒有效果，他們做的事不但沒有績效，而且應該改正或者停止”。

“預算應圍繞績效來編制，預算的核心就是績效”。

曾于2004年赴澳大利亞財政部學習半年的張擁軍，對該國績效預算的管理模式印象深刻，“政府是以績效為目標進行預算編制，將撥款與各單位的績效目標掛鉤，并與各部門的長期發展計劃結合起來。這樣實際上是由政府從上至下推廣，最后一個流程才是績效評價。而我們剛好是反的，財政部門編制績效預算，向上推動政府執政”。

目前，世界上近50個國家采用了績效預算，包括美國、英國、日本、加拿大等發達國家和巴西、印度、菲律賓、馬來西亞等發展中國家。

《意見》要求各部門認真篩選論證支出項目，規劃編制項目預算，建立發展性支出三年滾動項目庫?！斑@一條是為了加強預算項目庫建設，完善項目論證機制，提高入庫項目質量。但同時也賦予了部門更大的預算權，有助于促使政府部門按照成本效能原則優化配置資源，提高財政資金的有效性”，張擁軍說，“財政部門不再是過去的那種被動的出納機構，而是成為站在政府理財角度來思考問題的理財師，不僅要考慮資源分配，更要考慮資源使用的績效”。

從績效預算到績效政府

“2002年，財政部綜合司搞了一個三年滾動計劃，我是代表綜合處去參加的會議，當時會議達成一個共識，就是計劃要落到預算里才有效，才叫落實?！睆垞碥娤蛴浾呓榻B，“核心”問題還是績效問題。因為現在搞績效預算很難推動，我們就先搞規劃預算。三年滾動預算實際上就是一種規劃預算”。

為什么績效預算難推動？張擁軍認為，一是“績效”理念還沒有在政府部門真正樹立。一些部門關注更多的是申請財政資金的多少，還沒有把財政資金的使用效果放在突出位置；二是由于財政支出更注重社會公眾目標，項目分布行業繁雜，具有長期性和階段性，因此，難以建立規范、統一的績效目標和評價指標。三是由于政府績效目標不明確，財政支出信息系統不完備，所以如何確定績效標準比較困難。四是績效預算編制，績效評價和績效反饋互動機制還未建立。

張擁軍說，績效預算管理是市場經濟條件下政府管理模式發展到一定階段，進一步加強公共支出管理的客觀選擇，它不僅是預算方法的一種創新，而且是政府管理理念的一種革命。

財政部科研所所長賈康認為，績效預算是個導向，但我國在若干年之內還是做不到績效預算?！拔覀兛上葟谋容^好做的項目績效評估入手。項目績效評估有了經驗以后，要擴展到對于更廣泛的經常收支的績效評估，再以后發展到在整個預算編制之前就要有預測性評估，對整個預算執行過程有績效信息的監控，到最后實現對總體綜合績效的評估和問責制。如果出了明顯的問題，問責制要求對有關的官員給以必要的處罰。這樣一個大的邏輯的實踐控索，可以歸之為績效預算，現在我們還處在推動項目績效評估的階段”。

而河北已經在事實上實施著績效預算，或者說，在從財政資金配置與使用入手開始，打造一個績效政府。