支出責任制

事實上，全國反映強烈的跑“部”“錢”進、土地財政和縣鄉債務問題，以及上學難、看病難、住房難等問題都與支出責任直接相關，根子則是政府支出責任與財政能力不匹配。

如果說河北在縣鄉財政體制改革中強調了收入劃分與支出責任對稱，那么，如何讓省、市、縣三級財政體制從整體上科學化呢？

河北，又一次在全國先行。“省以下政府間財政支出責任劃分改革試點”，這一財政術語的歷史意義早已超越了財政。

“依責賦權”

早在本世紀之端，河北省財政廳廳長齊守印就對財政支出責任劃分進行了研究，2001年，他在自己的博士論文中指出，“財政支出責任劃分是政府間財政體制的基礎環節”。

齊守印告訴記者，2005年省財政廳開始研究此項改革的具體方案時，有人提出了不同意見，“十年前中央就劃分好了，你還忙什么勁啊。”

但齊守印有自己的看法，他認為，中央對支出責任的劃分主要是指中央與地方政府關于機關事業單位維持性支出的劃分，對各級政府經濟社會發展性支出責任如何劃分暨相應的專項資金各級如何分擔，并沒有作出明晰的界定，只有地區大小之別，而無項目的分野。

隨著社會發展，各種新的支出項目出現，且省以下各級政府財力與事權不相匹配的矛盾日益突出，將支出責任劃分改革深化推進，很有必要。

“按照民主政治的基本原理，對于公共經濟活動主體而言，責任是第一位的，權力是為履行責任服務的；如果不是為了公共經濟活動主體履行向社會提供公共物品責任的需要，公民就沒有必要把自己的權利讓渡給別人從而形成可能異己的公共權力。因而，在研究制定公共經濟體制時，單純強調事權、財權劃分(比如人們常說的建立財權與事權相匹配的體制)，輕則屬于中國長期封建專制社會專注權力、無視民主的表現。因此，應當堅持責任劃分與權力劃分并舉，而且以責任的科學配置為前提，奉行依責賦權原則。”齊守印曾撰文稱。

在財政系統“浸染”多年，齊守印通過切身體會和理性研究，各級政府財政支出責權交叉，難以避免出現互相推諉責任的現象。“很多公共事務說是人人有責，共同負責。結果基本上都演變成沒人負責”。公共資源配置效率不高，一般和專項轉移支付分工不夠明確，不利于提高公共服務均等化水平和財政資金的使用效益。

參與支出責任劃分改革調研的河北省財政廳預算處趙宏亮，對當年的情形記憶猶新，“我們是從2005年開始調研，次年成立了若干專門的工作組，各部門都抽調骨干力量進行方案的起草和研究。去年，工作組形成成果18類249項支出責任進行劃分，提交省政府審閱”。

2008年11月21日，河北省政府正式發文，批轉了“省財政廳關于省以下政府間財政支出責任劃分改革試點意見的通知”。

16億元試點

此次改革首批選取涉及公共安全、民族宗教事務、農村義務教育、城市義務教育、文物保護、醫療衛生、社會保障與就業、污染防治、農業資源保護、水庫移民后期扶持、農村公路建設與養護、土地資源管理12類47項內容進行試點。涉及資金約16億元。

趙宏亮介紹道，財政支出責任劃分與事權配置相匹配的原則、財政支出責任劃分與受益范圍相一致的原則、糾正公共服務效益外溢性的成本補償原則、共同事務合理分擔原則、循序漸進不斷深化原則，構成改革遵循的五項基本原則。

在改革內容方面，首先是支出責任具體劃分。例如，土地資源利用與保護支出責任具體劃分情況如下：土地分等定級、土地評估等支出由省財政承擔；土地利用監測、耕地保護等支出由省、市、縣財政分級承擔。

接著，對其中一些專項資金進行了調整。如對于新增建設用地土地有償使用費繳入地方金庫70%部分，改為25%部分返還市、縣，38%部分按因素法分配市、縣財政，由市、縣自主用于耕地開發、基本農田建設與保護及土地整理支出，其余7%部分由省級統籌安排用于全省土地資源管理性支出。

“之所以先期選取這些項目，是因為這些項目支出責任調整與各職能部門的利益沖突不很大，有利于改革的推進”，趙宏亮說，改革的總體目標是實現地方財政支出責任在省、市、縣各級政府間科學而清晰地配置。

改革迎難上

“從目前試點的情況來看，效果不錯”，齊守印認為，這樣的支出劃分明確落實了各級財政的責任，“比如一些跨地域的交通、水利設施。所涉及到的當地政府都不愿投資，怕出現‘我出錢，別人享受’的結果。上級部門如果統一規劃，承擔一部分支出責任，下級政府就會有積極性，這種有利經濟發展的項目才能在各方共同出資和努力下，得以順利實施”。

“支出責任劃分是收入劃分和轉移支付的基礎依據”，齊守印說，以前的財政體制側重于對財政收入進行劃分，這會導致財政收入與支出責任脫節，“一些經濟條件差的地區連基本的運轉支付都承擔不起，以致欠發工教人員工資的現象，在相當多的縣鄉發生。支出責任明確以后，下級一般事項支出責任履行有困難，上級財政要通過一般性轉移支付幫助解決，對兩級以上共同承擔責任的公共支出，按規定比例或具體項目類別安排專款分擔，哪一級都不再有推諉責任的余地”。

齊守印認為，越靠近基層，越了解實際，由基層政府更多的責任直接支出的分配使用，有利于增強財政配置的科學性，有利于在公共監督下提高資金使用效益，“錢就放在那里，怎么用，大家一目了然”。

對于支出責任劃分改革試點的下一步推進工作，齊守印認為，“肯定會有阻力，我們是按照先易后難的原則循序推進、逐漸深化”。因為下一階段改革所涉及的項目內容，與一些省直部門的利益影響會很大，“將要取消一些專項轉移支付”，這樣一來，一些省直相關職能部門的資金管理權可能會發生改變。

“不管怎么說，改革還是要分步擴展，今年還準備將試點進一步推進到市、縣”，齊守印說。

事實上，全國反映強烈的跑“部”“錢”進、土地財政和縣鄉債務問題，以及上學難、看病難、住房難等問題都與支出責任直接相關，根子則是政府支出責任與財政能力不匹配。河北，卻正在致力于讓省市縣鄉四級政府的財政責任明晰，以此為基礎，進一步調適財政收入劃分和轉移支付結構。