“單一土地制”財略

實行“單一土地國有制”，按照公共財政要求理順土地管理，將會從根本上解決我國的土地問題。

黨的十七屆三中全會加快了農村土地流轉的新步伐，但從各地執行情況來看，當前的流轉制度安排并沒有真正解決土地用途改變（規劃改變）以后的利益分配問題，失地農民在自身土地權益的保護和實現方面仍處于弱勢地位。長遠來看，實行“單一土地國有制”，賦予所有土地使用者同等的產權地位，政府只通過嚴格土地規劃和用途管制來進行管理，通過土地制度創新推動政府土地相關收支管理規范化，有助于從根本上解決土地相關問題。

單一國有總路徑

我國實行分稅分級財政體制以后，地方政府對于土地相關財政收入的依賴程度提高，國有和集體所有并存、集體所有土地可以征用為國有的土地制度安排，也為此提供了空間。進入新世紀以來，政府土地出讓收入規模膨脹而管理相對滯后，土地糾紛、房價上漲等相關的經濟社會問題不斷增多。其根本原因在于土地制度，政府預算軟約束是重要的誘發因素。

因此，統籌解決我國土地問題，需要綜合考慮土地制度、土地管理和財政收支等因素，沿著“土地所有制——土地管理創新——土地財稅體制——政府土地收入組織——政府土地相關支出規范”這一技術路線，按照公共財政要求理順土地管理，通過土地制度創新推動政府土地相關收支管理規范化。

在土地所有制和產權安排上，建議實行“單一土地國有制”，賦予土地使用者同等的產權地位，以實現現有“集體所有”土地資源的自由流通。立法明確現有集體所有土地為國有土地，同時免費出租給現行的所有者或使用者使用，免費簽訂使用權初始出讓合同，然后允許使用者（集體或個人）直接入市轉讓使用權，國家只通過增值稅、營業稅、所得稅等調節其中過高的收益。

實行單一土地國有制，一方面允許集體或農民通過市場再次轉讓使用權，可以實現土地資源的自由流通；同時對原土地所有者而言，使用權初始出讓合同是免費且不限期的，這樣可以保證現有集體和農民個人的利益；所有權始終掌握在國家手中，可以有效防止土地資源過度集中。而且現行國有土地使用權流轉的實踐也為實施這種改革打下了良好基礎。

角色分工新主張

在土地管理和財稅體制上，進一步區分政府的土地所有者和行政管理者角色，完善國有土地財產管理體系架構。委托市縣級政府行使土地所有者權利，成立國有土地收益局，具體負責國有土地財產經營和收益管理工作，強化財稅部門在國有土地財產管理中的責任。更加明確地區分土地資源管理與財產管理職能，并在中央、省與市縣級政府當中進行合理分工。省級政府進行區域內土地總量平衡，行使土地規劃和重大用地行為審批權；中央政府保留農地保護、國有土地財產管理監管、重大環境土地治理、跨區協調、土地監查等職能；授權市縣級政府具體行使國有土地財產的所有者權利，并接受上級業務主管部門、社會公眾、當地人大和政協三方監督。

在土地資源管理方面，通過當地人大、政協和社會公眾進行有效監督，強化土地規劃、利用計劃管理和用途管制，提高土地資源的開發利用效率。土地利用規劃要進一步細化，并每五年調整一次，由當地人大、政協審查批準后公之于眾，接受當地群眾的監督。在五年規劃的框架內，每年由國土、計劃、財稅等部門聯合提出土地轉用、開發整理、一級市場出讓等量化指標，報上級國土部門批準后，連同土地相關收支預算，報本級人大、政協審查批準后公布實施。

土地出讓嚴格按年度計劃執行，每年在固定時間點進行若干次公開出讓。建立規范的土地出讓信息發布制度，預留足夠的時間接受各方咨詢，促進公平競爭，廣泛接受監督。通過完善立法，并配合以行政、經濟手段解決土地閑置問題，促進土地資源流轉和有效利用。

收支管控均衡策

在政府土地收入組織方面，將預算管理控制機制引入土地資源管理，建立土地收益儲備基金制度，促進形成土地出讓收入均衡增長的機制。目前，我國土地出讓收入之所以沒有納入一般預算管理，一個原因就是其規模在不同年度之間波動比較大，難以進行年度預算平衡。因此，規范政府土地相關收支，首先是要綜合運用土地規劃、年度計劃、預算管理等控制手段，提高土地出讓收入組織的均衡性和測算的準確性。

具體做法是：在土地利用五年規劃范圍內，土地利用年度計劃加總不得在總量上突破五年規劃，只能在不同年度之間調劑平衡；土地出讓收入由財稅、國土等部門每年進行測算，統一納入當年的預算收支安排；建立土地收益儲備基金，超收部分當年不得動用，存入儲備基金滾入以后年度安排使用。

在土地相關支出管理上，對政府土地開發整理實行統一規范的項目管理，政府土地相關支出納入到統一的國庫集中支付體系，促進解決征地、拆遷補償糾紛等問題。對土地開發整理實行規范的項目管理，規范部門的二次預算分配行為，相關支出納入國庫集中支付系統，由財政部門直接撥付到施工單位或個人；征地拆遷補償實行財政“直補”，減少中間環節，防止“跑冒滴漏”；政府征地的同時，建立相應的失地保障基金，解決失地農民的長期保障問題；利用土地出讓收入進行住房供給調節，穩定土地和房產價格預期。

農地國有漸進法

作為傳統農業大國，今后相當長的一段時期，農地在為農民提供基本生活保障、維護社會穩定當中仍然具有十分重要的作用。在統籌解決土地問題的過程中，更需要對農地進行特殊的路徑設計，在實行土地單一國有制、促進農地資源流通的同時，實現“耕者有其田”。

農地國有化改革的內容主要涉及三個方面：一是賦予農民“農地永佃權”。農地國有化以后，由縣級政府免費與農民簽訂承租合同，賦予農民“農地永佃權”，村集體由所有者變為協管人。二是延長承租期限至75年以上，使農民本人一代人之內不需要擔心土地使用權的變更，激發農民增加投入、培育地力的積極性。三是使用權物權化。允許農民在承租期限和規定用途范圍內自由轉讓使用權，或以使用權入股、抵押等。國家通過稅收調節土地轉讓收益。

農地國有化改革的實施需要逐步推進。第一步，清理登記，摸清家底。由縣級政府組織登記現有農地承包到戶明細情況，逐一核實并頒發使用權證。第二步，延長期限，落實國有化。立法明確農地為國有土地后，縣政府直接與農民簽訂租地合同，統一換發土地使用權證，延長土地使用權期限至75年以上，并明確到期可以免費繼續耕作，實現“耕者有其田”。鄉鎮政府、村委會協助做好管理工作，并授權代管機動農地。第三步，賦予農民物權化的土地使用權。在延長承租期限的基礎上，明確農民中途轉讓及政府回收農地使用權的條件和方法，允許農地使用權“入股、抵押”，實現真正意義上的使用者產權。

對于農地國有化，相關配套政策措施必不可少。為防止農地過度集中，立法規定個人租用農地數量的上限，企業租用超過一定數量的農地也需要經過審批，否則由國家強制收回。代際遺傳時必須是繼承人本人繼續耕種，否則收回農地使用權。保留農地的社會穩定功能，以鄉鎮或村為單位預留部分機動農地，保留農民在原戶籍地返租農地的權利。對連續轉讓農地使用權達到一定年限以上、且本人不再繼續耕作的農戶，由政府收回農地使用權。另外，集體所有土地明確國有土地，也需要從法律上找到依據，這需要深入進行理論上的研究與探討。

從公共財政角度設置我國土地問題的解決方案，能夠統籌解決現行集體所有土地的流通問題，疏通土地調控政策的傳導機制，增強土地出讓收入組織的均衡性，弱化原體制對地方政府過度的財稅激勵，消除大規模的政府征地的制度安排，推動從根本上解決我國土地問題。

（作者供職于財政部財政科學研究所）