政府投資應頂層規劃

我們應該看到，面對機遇和挑戰，公共財政有必要繼續支持交通運輸設施建設行業的發展和改革，以及相關服務的改進。這既包括投入，也包括“花錢買機制”。

應該在公共財政支持下，有意識地促進頂層規劃、通盤統籌設計水平的提高。

我始終認為，這是政府職能不容推卸的責任。無論怎么發展市場經濟，這個頂層的合理規劃也是一個能夠最大限度地節約社會成本、給公眾謀福利的必要的政府供給。必須由中央政府牽頭做好落實。

前幾年我們在一些方面有些值得總結的經驗教訓。比如說2004年以后，煤、電、運緊張，但仔細分析一下，煤、電、運三者之間有一種有機的聯系。當時，整個經濟提速以后，電不夠用。我國大部分的電是由火電廠燒煤生產的，而火電、水電以及以后要發展的核電、風電等，在電力發展戰略中的地位到底應該怎樣擺，這涉及到通盤的項目布局問題，也涉及到有關具體項目。火力發電的原料是煤。有資料顯示，在通常情況下，鐵路運輸的貨物至少有1/3是煤，而在電力緊張的情況下，鐵路運輸的貨物有一半是煤，并且90%以上是用于發電。所以說，煤、電、運三者之間的關系，不是簡單靠一兩個系統之間的關系可以說清楚的。

發改委和財政部要配套解決這個問題，就必須首先說清楚如果提高電的總產出，是更多地發展一些坑口電站，還是更多地發展一些依靠鐵路輸送煤來發電的主力火電廠。如果可置換的部分在技術和規劃上是可行的，那我們如果更多地建一些坑口電站，便可以節省一筆鐵路建設投資，但這些資金又必須首先用于支持相應增加的修建輸變電系統的投資。如果由于自然條件或技術條件的限制，不適合修建輸變電系統，就只能

增加鐵路投資來滿足運煤發電的需要。

總之，這種事情如果沒有一個通盤的頂層規劃，管理部門又只管批具體項目，而這些項目成為一個個沒有看到全局的棋子，那么以公共財政資金去支持這些重點項目，也就會成為在沒有全局可行性研究和綜合績效考慮情況下的盲目支持。因此，一定要把頂層規劃水平提升，以提高財政資金的整體效益。

此外，積極研討多種政策工具的改進和優化組合。比如稅收的優惠、財政貼息、特許權管理及與之相聯的BOT、TOT方式的運作、基金的管理等問題。很多地方政府出讓土地形成的大筆資金，現在已要求進入地方預算管理，作為預算內容來說，它可能表現為一種特殊的基金預算，所以要求有特殊管理工具與政策工具的配套。

（作者系財政部財政科研所所長）