對我國地方體育總會改革的思考

摘要：作為聯合性社團，體育總會在地方體育事業的發展中將發揮越來越重要的作用。一些地方體育總會改革取得許多寶貴的成功經驗，并在社團組織建設、基礎建設中探索出一條創新發展之路。運用問卷、訪談、個案等研究方法，對我國地方體育總會改革情況進行調查，旨在發現問題，提出未來的發展思路。

關鍵詞：體育總會；社團；現狀；改革

中圖分類號：G 80-05 文章編號：1009—783X(2009)05—0534—04 文獻標志碼：A

我國有5個層次的行政區別，是目前世界上行政層次最多的國家之一，而且在計劃經濟時代形成了很強的行政系統。由于我國社團成立的政府選擇，大多數全國性群團組織被創立伊始，也根據多層次行政區劃形成了各自的地方組織。建國初期的中華全國體育總會，建立起了由上到下的垂直管理體系，這種組織體系上下聯系較為緊密，具有較強的條控特點。在中華人民共和國成立后的一段時間里，中華全國體育總會及其地方分會富有成效的工作，為推動全國和地區性體育運動競賽的開展、加強國際問的體育聯系和交流、組織參加國際體育活動起到了積極的作用，在新中國體育發展史上占有重要的地位，為我國體育事業的發展作出了不可磨滅的貢獻。但是，1952年11月后中央體委和地方體委的建立及其規章制度的逐步完善，進一步覆蓋了中華全國體育總會及其地方分會的權力，體育管理的工作被移交到了隨后成立的各級體委。

進入20世紀90年代，一些地方開始了“正群分開、政事分離”的體育體制改革，把地方體育總會建設成人、財、物獨立，責、權、利統一的實體，體育總會開始承接地方體育部門轉移出來的部分職能，在體育事業的發展中發揮出越來越重要的作用。當前，由于中華全國體育總會改革滯后，地方體育總會先行進行改革，但無論在體育總會的組織模式、運行機制，還是在改革方式、改革進程上，各地呈現出多樣化的特點。本研究對我國37個省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團、計劃單列市體育總會改革情況進行調查，旨在發現問題，提出未來的發展思路。

1 研究方法

1，1問卷調查法

在中華全國體育總會秘書處的協助下，就體育總會的內部治理以及會員情況對37個省、市、自治區、直轄市、計劃單列市進行問卷調查。發放問卷37份，回收34份，回收率91.9％，有效率為100％。

1，2訪談法

對國家民問組織管理局、中華全國體育總會、北京市體育局、四平市體育總會、蘇州市體育總會相關負責人就體育總會的發展狀況、存在問題、改革方向等問題進行訪談。

1，3個案調查法

在四平市體育總會秘書長郭宏宇、蘇州市體育總會秘書長程家秀、蘇州市體育局副局長袁永球的大力支持下，對兩個體育總會進行較為深入地調查。

2 我國地方體育總會組織發展簡況

當前，我國體育總會組織體系包括中華全國體育總會、省(市)級體育總會、地市級體育總會等各級體育總會組織。長期以來，不同層級的體育總會不僅其主要的資源來源于各級黨政機關，且在觀念、組織、職能、活動方式、管理體制等各個方面都嚴重依賴于各級政府，基本上作為政府的附屬機構發揮作用。國家體育總局及各地方體育局作為業務主管單位，在體育總會辦事機構的人員編制、辦公條件、活動經費、專業權威上形成特有影響力，其工作人員具有國家干部身份，不受社團供養，職務級別、工資福利和住房、醫療、養老都有由業務主管單位解決，強化了社團與業務主管單位的關系，削弱了不同層級間體育總會的聯系。各級體育總會都是獨立的社團法人，相互之間沒有直接隸屬關系，唯一存在的聯系機制是會員制，下行體總會依次接受上行體育總會的監督與業務指導。目前，我國省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團、計劃單列市一級體育總會共37個，地市級體育總會426個(數據包括5個計劃單列市的體總會員；缺西藏、新疆生產建設兵團的市級體總會員)。具體分布情況見表1。

3 當前地方體育總會改革的現狀

從我國體育總會系統改革的進程看，中華全國體育總會與地方體育總會改革的步驟不一致，體現出上行改革滯后的特點。1998年國務院機構改革的結果，無論是處于作為過渡模式的考慮還是其他原因，并沒有改變長期以來中華全國體育總會與體育行政機構一個機構兩塊牌子的結果，反而將其法定化。我國行政組織系統歷來在縱向結構上帶有較強的層級性、“條控”性的特點，在職責與權力的授予、管理規則和目標的確定、經費和利益的分配等方面基本上都是自上而下地予以體現的，上行組織的模式直接引導和制約著下行組織發展的方向與路徑。盡管體育社團不是行政機構，但受行政部門“條控”關系的慣性影響，地方體育總會與體育局多數也采用了一個機構兩塊牌子的組織模式，很自然地呈現出“上行下效”的特點。一些地方沒有完全參照體育總會與體育行政機構一個機構兩塊牌子的組織模式，而是較早地接受了政府改變職能和工作方式的呼聲，先行進行了體育總會改革，以適應體育事業發展的需要。從調研的情況看，部分省、市、自治區、直轄市、計劃單列市等地方體育總會改革已經實現初步進展，但程度不一。具體情況見表2。

3，1辦會場所情況

從辦公場所看，有17.6％的省市體育總會有專門的辦公場所(辦公室、秘書處等)，實現獨立辦公。其中，上海市體育總會已經實現辦公地點與體育行政部門的分離，辦公場所由體育總會自己租賃；而其他省市體育總會辦公場所絕大部分由地方體育局提供(北京、海南、江蘇、吉林、湖北等)。另外，有82.4％體育總會沒有專門的辦公場所，而是與地方體育局的相關職能部門合處一室，例如：與社會體育指導中心(福建、青海、山西等)、群體處(天津、深圳、新疆生產建設兵團等)，甚至與健身氣功管理中心(河北省等)合署辦公。

3，2管理人員情況

從管理人員數量看，各省市體育總會管理人員偏少，而專職人員數量更少，平均一個體育總會只有專職人員1.8人。上海市體育總會管理人員數量達49人，其中專職人員9人，兼職人員40人，居各省市體育總會管理人員數量之首。有的體育總會甚至只有兼職人員，而無專職人員(如天津、新疆生產建設兵團、四川省等)，這反映出中華全國體育總會與國家體育總局一個機構兩塊牌子的組織模式的慣性影響，也反映出我國省市體育總會人員兼職之廣，體總的獨立性、自治性必然受到很大的限制。專職人員是社團進行日常事務管理和開展正常活動的主要人員，一定數量的專職人員是保證體育社團順利開展活動的基本條件之一，缺少全神貫注“做相關事情的機構和人”，無疑影響到體育總會活動的正常開展和功能的發揮。

3，3工作人員編制情況

《中央組織部、民政部、人事部、財政部、勞動部關于全國性的社會團體編制及其有關問題的暫行規定》將社團團體工作人員編制分為行政、事業、社會團體編制3種。從體育總會工作人員編制看，3種編制分別占43.7％、56.1％、0.02％。由于工作人員編制不同，于是出現了各省市對體育總會機構性質的認定不盡相同，體育總會工作人員的工作性質也因此出現不同的情況。但是，下行改革沒有上行改革的示范總是難成氣候，如2007年3月5日在第10屆全國人民代表大會第5次會議上，有關代表團提出了《關于建議國家體育總局出臺文件規范各級體育總會組織模式的建議》，認為由于組織模式不統一，給體育總會工作的開展帶來了諸多不便，也影響了體育總會工作人員的工作熱情。并建議各省、市、縣(區)級政府部門應高度重視體育總會建設，各體育總會應統一實行與國家體育總局、中華全國體育總會相統一的“一個機構兩塊牌子”的組織模式。可見，受思維慣性的制約，缺少示范效應，上行改革滯后成為下行社團改革難以順利開展的重要因素。

4 個案研究——四平市體育總會

4，1 四平市體育總會改革歷程

1952年7月，四平市體育總會的前身——中華全國體育總會遼西省四平分會成立，負責全市體育工作，行使政府職能。1953年四平市體育委員會成立以后，全國體總遼西省四平分會的職能由體委代替。作為社會團體，從1953年至1992年，四平市體育總會沒有實際的體制和機制的內涵。

1993年，四平市體委在考察、調研的基礎上，開始了“正群分開、政事分離”的體育體制改革，把四平市體育總會建設成人、財、物獨立，責、權、利統一的實體，體育總會在民政部取得社團法人資格，在物價部門取得收費許可證。至此，四平市建立起一套“體委管、體總辦、協會干”，層次清楚、分工明確、各司其職、各盡其能的管理體制和運行機制。市體總實體化改革后，一是負責全市社會體育活動組織領導；二是負責組建6個縣(市)區體育總會；三是理順、整頓市級體育單項體育協會的工作。

實體化改革后，四平市體育總會的組織體系開始逐步形成，并隨著體育體制改革和人民群眾日益增長的健身需求不斷發展和完善。一是各級體育總會、體育協會的內設機構根據工作需要不斷健全；二是各級體育總會所屬體育社團迅速發展，目前市體育總會團體會員42個，另有5個體育協會正在籌建中。2007年，四平市體育局、四平市民政局聯合頒布的《四平市體育協會管理辦法》規定：“四平市體育總會是體育協會的業務主管部門，負責對各體育協會進行管理和業務指導工作”，賦予體育總會主管體育協會的職能。至此，四平市體育總會具備了雙重身份：既是社團法人組織，又是市級體育協會和縣級體育總會的業務主管單位，作為社團組織，它承擔著行業協會的職能，發揮行業協會的相關作用，作為主管單位，它承擔了原先政府主管單位的職能。

4，2 四乎市縣(市)體育總會實體化改革及現狀

1991年以前，四平市各縣、市、區均沒有組建體育總會，幾個單項協會也有名無實。縣級體委在計劃經濟體制下，以“官辦”形式勉強維持人員開支和業余訓練工作。隨著社會主義市場經濟體制的確立和機構改革的逐步實施，縣級體育工作如何適應新形勢的要求并走出一條新的路子，是擺在四平市體委及所屬各縣、市、區體育部門面前的一道難題。通過深入學習，認真反思，相關體育部門領導認為，縣級體育改革重點應該實行政事、政群分開，決定組建獨立自主、自我發展的縣(市)級體育總會實體，再由體總理順、成立若干個自成體系的體育協會。認識上的飛躍，加快了改革的步伐，至1993年6月，四平市所轄的縣、市、區全部建成了實體化的體育總會。具體做法是：1)一步到位地成立人、財、物獨立，責、權、利統一的體總實體，并在民政部門登記注冊，取得法人資格，在物價部門取得收費許可證。2)由縣、市、區體育部門領導兼任體總主席，實行職務雙跨；選派業務骨干任體總秘書長；從系統內調配人員充實力量；給辦公室和活動基地，使體總成立伊始就能正常運作。3)明確體育行政部門與體育總會、協會的各自職責，除重大決策外，體委不干預體總和協會的正常工作。4)體育行政部門保證體總人員工資、待遇，體總、協會保證活動經費自理。5)體總與體育行政部門每年簽訂一份責任書，內容包括活動與賽會次數、集資與創收金額等，年終按責任書獎罰兌現。6)體育總會全權負責單項協會，行業、系統體協，聯合體協的管理和協調工作。

實體化改革使四平市縣(市)級體育總會實現了有專門辦公場所、有專職人員、有一定活動經費的歷史性突破，體總工作發生了質的飛躍，表現在：1)合理調整團體會員，積極吸納個人會員。目前，四平市縣市級體總共有團體會員64個，其中組織健全、常年開展活動的體育協會44個。2)籌資機制趨向多元化。除了爭取一定的政府資助，體育總會依靠會員費、體育競賽的報名費和其他有償經營型服務獲取經費，有的企業與體總已經形成長期合作的互贏、互利的良性發展關系。3)活動開展多樣化。2006年，各縣市體育總會充分發揮作用，組織開展縣(市)區級比賽65項，77次。除了開展全民健身活動，各縣市體育總會還積極組隊參加市級和省級比賽。2006年累計參加市級比賽76次，省級比賽10次。見表3。

5 地方體育總會未來定位與改革思考

5，1 地方體育總會的未來定位

5，1，1 充分認識體育總會“辦體育”工作的主體地位

體育總會工作在體育具體事務中，尤其是在“辦體育”的工作中，將逐步形成主體地位，并在體育事務的組織、溝通、協調方面發揮重要作用。對這種主體地位和重要作用的深刻認識，對這種變化趨勢的認識和把握，是推進體總工作向深度和廣度發展的重要前提和基礎。作為綜合性體育社會團體，各級體育總會應該成為接受體育行政部門職能轉移的最重要、份額最大的團體，同時也應該成為貫徹實施體育為人民服務宗旨的重要團體。

5，1，2體育總會應明晰自己與單項體育協會、人群體協的定位差異

體育總會雖然具有體育社團的性質，但不是履行微觀職能的體育社團，而是各體育社團的聯合體，體育總會應當是一個有權威的、有代表性的、有組織能力的強勢社團。單項體育協會以及其他體育社團組織，是從微觀的層面履行其職能，而對于體育總會來說，它們的會員來自于各類體育社團，它們的職能主要是規范、協調、培育和引導體育社團的發展，也包括行業的調研、規劃，工作目標是體現所有會員的刺益和愿望。

5，1，3體育總會應明晰與政府部門的定位差異

體育總會生存和發展的基礎是服務于會員的需要，而政府對體育社團更多的是行使管理的職能。在運行機制上，體育總會作為一個不以營利為目的的社團組織，創造組織的核心價值觀來凝聚人心、激發無私奉獻的精神是極為關鍵的。作為政府與其他體育社團聯系的紐帶，體育總會為政府提供相關行業發展的建議和意見，與政府部門接觸更加頻繁和緊密，但應擺脫“政府”模式，避免行政色彩，形成自己獨具特色的工作思路與方法。

5，2地方體育總會改革的思考

5，2，1辦公地點獨立設置

辦公地點分離，也就是擺脫體育總會與體育行政機構、體育事業單位一個機構兩塊牌子的現狀。社會團體和政府部門是兩個不同性質的組織形式，其職能作用也是有所區別的，二者之間不能相互替代，他們都應保持相對的獨立性，明確各自的責任。體育社團作為獨立社團法人，必須單獨建賬，不應與政府部門、事業單位合賬或進行財務集中管理。因此，應改革體育總會與其他機構合署辦公，使用一個賬戶的局面，成立具有實體機構、具有獨立賬戶的社團法人實體。隨著政府職能轉移力度的加強，中華全國體育總會應從國家體育總局中獨立出來，地方政府也應采取措施實施體育總會與體育行政機構的脫鉤工作。

5，2，2組織機構改革

現在的中華全國體育總會及其地方體育總會，辦事機構中只有秘書處在體育總會日常事務中發揮一定的作用，而其他辦事機構均由體育行政部門的各職能處室對外聯系工作時使用。實體化改革較早的地方體育總會，如北京、江蘇省等體育總會也僅僅是體育總會秘書處從體育行政部門的職能處室獨立出來，或單設體育總會秘書長辦公室，或單設體育總會辦公室，而其辦事機構在開展活動或對外交流時，依然需要借用體育行政機構的相關部門，組織機構均不健全。未來體育總會的改革，面臨機構組建的重要任務，應深入系統地研究和借鑒西方發達國家綜合性體育社團組織的組織結構，結合中國體育發展的實際對未來體育總會組織結構進行科學設計。

5，2，3人事制度改革

目前，中華全國體育總會及地方體育總會領導層主要由體育行政部門的領導兼任，盡管其他政府部門、人民團體領導在體育總會領導層占據一定份額，但大多數只是掛名，并不參與體育總會的決策及日常事務管理。各級體育總會應進一步面向社會擴大組織機構的組成人員，盡可能吸納知名企業家進入領導層，盡可能吸納多層面人員進領導班子，更多地吸收熱愛體育事業、具有社會影響力、能夠參與體總工作組織和決策的各級管理者及社會各界人士加入體總的組織機構。

5，2，4人員編制改革

由于編制使用不同，難免引起地方體育總會工作人員心理不平衡，影響工作的熱情。從當前情況看，使用事業編制作為過渡辦法是一種比較合適的選擇，地方體育總會近幾年的實踐說明這種改革是可行的。地方政府應允許地方體育總會以自身活動需要和經費開支可能為依據，提出編制數額，報請民政部門核定，統一使用事業編制作為過渡期。但這種狀況不能無限期地保持下去，體育總會最終還是要回歸社會團體的本來面目，應規定在一定期限內轉為社會團體編制。

5，2，5組織網絡建設

總觀全局，各級體育總會與其下行會員組織，即全國體總與省級體育總會之間，省級體育總會與地市級體育總會之間聯系卻微乎其微，甚至根本沒有任何聯系，存在一種實際上的聯系斷裂。因此，各級體育總會組織，特別是中華全國體育總會體制延攬和網絡體育社團、體育工作者的能力十分有限。“雙重管理、分級負責”社團管理體制下，體育總會不可能建立起類似黨團組織的地方一級組織，其組織網絡建設應以完善會員制為突破口，通過會員聯系機制整合會員組織。同時，各級體育總會應擴大團體會員的范圍，把觸角伸向更為廣闊的領域和階層，伸向城市和農村的廣大基層。建立縱向由各級體育總會貫穿，橫向由各類體育社團拓展，縱橫交錯的組織框架，形成以體育俱樂部為點，體育社團為線的點線結合，覆蓋城鄉社區的群眾性體育組織網絡。