構建覆蓋城鄉社會保障體系的現實條件分析

摘要：我國現行的社會保障體系適應社會主義市場經濟的要求，在深化改革、保障人民生活和促進社會穩定等方面都發揮了重要作用，但同時也產生了諸多問題，構建覆蓋城鄉的社會保障體系將是我國社會保障事業發展的必然選擇。對于如何構建覆蓋城鄉的社保體系，學者們有不同的看法。本文以學者觀點為體系構建模式，從主觀和客觀角度分析制約條件，以期為政府克服困難，盡早實現目標提供一些建議。

關鍵詞：西部地區； 覆蓋城鄉； 社會保障體系； 約束條件

中圖分類號：D632.1 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）06-0168-04

一、 引言

我國現行的社會保障體系是伴隨市場經濟體制改革進程而逐步建立的，包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫、社會互助和個人儲蓄積累保障等內容，在深化改革、保障人民生活和促進社會穩定方面發揮了重要作用。但從發達國家的經驗和現行制度在我國運行中產生的諸多問題來看，構建覆蓋城鄉的社會保障體系將是我國社會保障事業發展的必然選擇。為此，2006年召開的黨第十六屆中央委員會第六次全會，把到2020年要基本建立社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的覆蓋城鄉居民的社會保障體系，作為建設社會主義和諧社會的重要目標。

對于如何構建覆蓋城鄉的社保體系，學者們發表了不同的觀點：米紅［1］提出體系內容包括“廣覆蓋、分層次、有差別、可持續”，而其核心體現在新型農村社會保障制度的建立上。楊華［2］認為：首先應該積極推進城鄉社會保障社會化，包括服務對象、資金籌集、服務管理社會化；其次要構建社會保障層次化體系——建立基本保障、補充保障、附加保障的多層次保障體系。樊小鋼［3］主張通過一種過渡性的制度安排，在目前完全割裂的城鄉二元社會保障制度之間構建一種銜接模式。在具體設計時，分別考慮已經城市化的農村人口、進入城市但沒有穩定職業和收入的農村人口和傳統農村居民對社會保障的不同需求。李迎生［4］從操作的層次上提出建構一種作為過渡形態的“三元社會保障模式”，以突破二元社會保障體系的固有框架。一是對進城農民與鄉鎮企業職工實行階段性相對獨立的社會保險制度；二是加快對城市企業職工社會保險制度的規范化改革；三是在農村實行一種和目前實際吻合又便于向城鄉整合目標過渡的社會保障制度。

目前我國在構建覆蓋城鄉社保體系的過程中存在著許多約束條件，本文以學者觀點為體系構建模式，從主觀和客觀角度分析制約條件，以期為政府克服困難，盡早實現目標提供一些建議。

二、 現行城鄉社會保障制度存在的問題

（一）客觀方面

1. 地區經濟發展不平衡，導致統一的社會保障制度較難制定

經濟發展是社會保障制度發展的前提條件，由于受經濟基礎、地理位置、社會文化等因素影響，我國東中西部的經濟水平呈現不平衡。國際貨幣基金組織2008年4月公布的《世界經濟展望》顯示，2007年中國人均GDP為2461美元，［5］通過計算（見表1）得出東、中、西部人均GDP為4787.91美元、2105.13美元、1747.92美元，分別占全國平均數的195%、86%、71%，由此得出：東部地區已進入高收入地區；除黑龍江和吉林屬于上中等地區外，中部其它省份基本上進入到中等收入地區的行列；西部地區除內蒙古外人均GDP都低于全國水平。東中西部各省人均GDP反映出的我國地區經濟發展不平衡狀況不是短期內可以解決的。

表1： 2007年中國東中西部各省份（自治區、直轄市）人均GDP一覽表

注：各省份數據來自當地政府工作報告，美元換算以匯率7.14：1計算，［EB/OL］.http://blog.sina.com.cn/s/blog_493904ce01009dr2.html。

地區經濟發展不平衡在農村同樣存在，而且這種不平衡在進一步擴大。2005年9月17日，國家統計局副局長邱曉華公布了中國十強縣排名，此次十強縣榜單顯而易見的特點在于分布省份的集中性，江蘇、廣東和浙江壟斷了全部坐席。［6］2007年全國縣域經濟百強縣（市）主要分布在東部地區，占到90個，東北地區5個，中部地區11個，西部地區4個。［7］

由此可見農村區域發展的不平衡已達到相當程度，并且這種不平衡有繼續擴大的趨勢。在這一背景下，建立一個統一的農村社會保障乃至全國社會保障制度都將存在相當大的難度。最基本的問題就是無法實行一個統一的保障資金籌措辦法及給付標準：同一給付標準對經濟發達的東部部分地區而言，可能水平過低而無法滿足最低生活需要，而對于中低收入甚至貧困地區，居民則可能無法承受與較高給付水平相匹配的繳費壓力。對于目前社會保障制度中的保險關系轉移接續等難題更是束手無策。

2. 貧困人群規模龐大，體系建設壓力重大

社會保障的對象是生活困難群體，即保障那些因各種原因造成或未來可能造成生活貧困的社會成員，這里的貧困不僅僅是指“吃不飽飯”，而且涉及到“穿、住、行”以及教育、醫療和社會交往等方面。按照683元的中國標準，2005年中國農村沒有解決溫飽的貧困人口有2365萬人。但若按人均1天消費1美元的聯合國最低標準，中國貧困人口的總數將不少于2億，僅次于印度位列世界第二。［8］

同時農村因病致貧、因病返貧的現象較為嚴重，這可能是過去一段時間農村公共服務缺失及一直以來醫療負擔過重等造成的。要構建覆蓋城鄉的社會保障體系，如此龐大規模的貧困群體都需涵蓋在內，加之我國目前社會保障覆蓋范圍較窄，已覆蓋群體的生活質量明顯優于未覆蓋人員，因此，保障體系建設壓力巨大，國家財政將面臨嚴峻挑戰。

3. 政府財政用于社會保障支出偏低，較難滿足體系建立所需基金

社會保障制度是社會經濟發展的“穩定器”，政府的公共財政支出是社會保障制度運行的經濟基礎，我國經濟從2003年至2007年增長速度連續5年超過10%，并于2007年達到11.9%的新高。［9］然而我國是經濟基礎薄弱的發展中國家，統計資料顯示：2006年我國財政收入38760.20億元，占同期國內生產總值的18.8%，不僅低于同期的發達國家水平（30%~40%），而且低于同期的發展中國家水平（20%~25%）；如果從人均財政收入角度考察，我國的財力更顯薄弱，2006年人均財政收入為3000元，是同期美國人均財政收入的3%，是日本的1%。①此外進入2008年后，經濟增長速度開始回落，許多學者預測這一趨勢還有可能延續，因而政府財政投入對經濟良性運轉舉足輕重，對社會保障事業建設更是承擔“兜底”責任。由下表可知，從1998年到2006年全國社會保障支出占財政支出比重從5.52%提高到10.79%，這表明我國政府已經下大力氣在行動上支持著社會保障事業的發展，但是“各國政府財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例，加拿大為39％；日本為37％；澳大利亞為35％，瑞典等高福利國家早已超過50%，顯然我國政府財政社會保障的支出水平偏低，與西方發達國家相比，仍存在很大的差距。加之目前我國財政支持社會保障的重點在城鎮，保障此群體國家財政尚步履維艱，要將范圍擴大到人數更多的農村居民，國家財政負擔將更加沉重。

表2：2001——2006年財政支出與社會保障支出對比表

資料來源：2001年—2006年中國統計年鑒整理。

（二）主觀方面

1. 主觀認識存在誤區

（1）勞動者缺乏自我保障意識。城鎮部分職工生活水平提高后，只顧生活消費，不愿為自己的生老病死積累資金和繳納任何費用；

（2）農村居民受傳統觀念束縛嚴重。農村養兒防老的思想觀念根深蒂固，加上土地功能的弱化，家庭保障成為大多數農村家庭養老的唯一方式，同時，狹隘的小農經濟觀念又使農民只看到眼前利益，他們希望政府對自己給予經濟上的支持和幫助，以維護正常的生產和生活，但又不愿付出自認為并不需要的社會保障費用；

（3）農民工短視行為嚴重。包括農民工在內的大多數靈活就業人員教育水平偏低，信息接受能力較差，且短視行為嚴重，即貪圖眼前高工資而放棄參保，特別是在年輕的從業人員中，這種現象更為嚴重，國家規定養老保險制度參保人員繳費年限滿15年就有資格在達到一定條件后享受相應的待遇，許多年輕的從業人員認為退休離自己還很遙遠，不如趁年輕積累一部分收入，待退休前15年開始參保也不遲。這些思想上的誤區在一定程度上會影響政府建立覆蓋城鄉社會保障體系的決心。所以要打破現有城鄉分割的格局，轉變觀念是必要的。

2. 城鄉社會保障體系發展不平衡

（1）城鄉社會保障制度呈現出“二元化”的特征

我國城鎮社會保障制度創建于20世紀50年代初，經過20世紀80年代、90年代的改革和完善，現已建立了以社會保險制度為主的涵蓋社會救濟、社會福利和優撫及住房保障的社會保障制度。相比較而言，我國農村社會保障體系的建設嚴重滯后，社會保險制度項目基本沒有開展，農村社會養老保險從1986年開始探索，1991年進行試點，由于各種原因試點效果甚微；2002年開始推行的新型合作醫療處于試點階段，低保工作正在逐步推進，城鄉二元經濟體制導致社會保障制度的二元性，這種制度不利于我國統籌城鄉經濟的發展，嚴重阻礙勞動力的合理流動和資源的有效配置。其特征如表3所示。

表3： 城鄉社會保障二元化特征

資料來源：王國軍《社會保障：從二元到三維》北京：對外經濟貿易大學出版社，2005年：92.（整理得到）。

（2）城鄉社會保障覆蓋面差異大

目前，我國城鎮職工的基本養老保險覆蓋范圍已從最初的國有和城鎮企業及其職工，擴大到現在的外商投資企業、私營企業及其職工，個體工商戶、城鎮靈活就業人員等，行政事業單位職工實行離退休制度來保障老年生活。城鎮基本養老保險已經實現了制度上的“廣覆蓋”。據有關學者［10］較精確的計算，截止2006年底城鎮職工養老、醫療、失業、工傷、生育保險的覆蓋率分別達到61%、50%、48%、44%、28%。2002年城鎮居民最低生活保障就基本實現了全覆蓋和應保盡保，城鎮居民基本醫療保險實行辦法已出臺，有望3年內實現全覆蓋。

由于缺乏國家財政資金支持，集體補助又屬于地方性的——隨意性較大，農村的養老保險制度實質上成了完全的個人儲蓄型模式，是否予以繳費及繳費多少取決于農民的收入水平，導致“保富不保貧”，覆蓋率不高。2007年末全國參加農村養老保險人數為5171萬人，共有392萬農民領取了養老金，僅占農村人口總數的7.1%。2006年底農村低保和傳統救濟人數為2987.8萬人，占農村人口總數的41%。［11］2007年初，主管部門才提出全面建立農村最低生活保障制度。從整體上說，農村的社會保障覆蓋面遠遠低于城鎮社會保障的覆蓋面。

（3）社會保障支出在城鄉間分配不均衡

據有關資料顯示，2007年中國總人口132129萬，其中，城鎮人口59379萬人，占總人口比重44.9％；鄉村人口72750萬人，占總人口比重55.1%。［12］根據《勞動和社會保障事業發展統計公報》（2007年）的數據，44.9%的城鎮居民享受的基本養老、基本醫療、失業、工傷、生育保險基金支出分別為5965億元、1562億元、218億元、88億元、56億元，［13］占社會保障支出總數的95%。具體來看，2005年全國基本養老保險共支出6005億元，其中城市基本養老保險支出5965億元，占支出總數的99.3%，農村僅支出40億元；2007年農村最低生活保障平均標準70.9元/人·月，人均支出水平30元/人·月；城市低保標準為177元/人·月，人均月補助金額93元，［14］相差9倍。盡管農村社會保障覆蓋面遠低于城鎮水平，但城鄉間社會保障項目的支出水平與覆蓋面也不成比例，這更加擴大了農村居民與城鎮居民所享受到待遇水平的差距，嚴重地阻礙了農村社會保障工作的正常進行，也不利于社會公平的實現。

（4）城鄉社會保障管理體制不統一

目前城鎮企業職工的養老、失業、工傷以及生育、疾病、醫療、死亡保險政策的制定和基金管理工作由中央政府通過勞動和社會保障部統一進行，而農村的社會保障由于各地的經濟發展水平和政策出臺的時間差異，仍沿用計劃經濟體制下的管理體制——社會養老、社會救助和社會福利由民政部門管理，合作醫療由各地衛生部門管理各部門職能分散，相互間缺乏協調配合，且農村社會管理服務能力較弱，基本沒有專業化的管理隊伍和技術，從而形成了農村社會保障的組織管理體制多元分割。由此導致農村社會保障基金監管比較困難，部分地區社會保障基金被挪用、擠占和揮霍。［15］

三、 構建覆蓋城鄉的社會保障體系的有利因素

構建覆蓋城鄉的社會保障體系雖然受到經濟、人口、財政支出、思想認識、體系差異等因素的制約。但從全國的總體情況來看，新體系建設的有利條件仍有很多。一是中央關于建立覆蓋城鄉社會保障體系的目標已經明確，2003年以來社會保障工作穩步推進，相繼健全工傷保險制度，進一步完善企業職工基本養老保險制度，擴大失業保險支出范圍的試點，制定被征地農民社會保障工作的指導意見，在全國啟動城鎮居民基本醫療保險試點工作。社會保險覆蓋范圍逐步擴大，基金支撐能力逐步增強。二是公共財政模式已經建立。隨著經濟體制轉型的完成、政府職能的轉換，政府已經著手建立公共財政制度。國家財政將更多關注社會公平問題，公共支出也將更多轉向包括社會保障支出在內的公共服務領域，這為建立覆蓋城鄉的體系提供了強有力的經濟支持。三是我國單一制的國家結構形式賦予了中央政府調控城鄉地方政府的合法權威，使得政府在復雜的社會保障管理系統中可以有足夠的能力與威信，這是覆蓋城鄉社會保障的政治基礎。四是各級政府高度重視社會保障工作，認真貫徹執行國家出臺的政策，積極主動制定地方實行辦法，用人單位、企業職工、城鄉居民社會保障意識逐步提高，這是構建社會保障體系的重要保證。

參考文獻：

［1］米紅，王麗酈.從覆蓋到銜接：論中國和諧社會保障體系“三步走”戰略［J］.2008，（5-1）.

［2］楊華.論中國城鄉社會保障模式的二元結構［J］.長春工業大學學報（社會科學版），2005，（17-2）.

［3］樊小鋼.城鄉社會保障制度銜接模式探討［J］.浙江社會科學，2004，（7）.

［4］李迎生.從分化到整合：二元社會保障體系的起源、改革與前瞻［J］.教學與研究，2002，（8）.

［5］2007年中國GDP仍居世界第四位［EB/OL］.http://www.zgxxb.com.cn/news.asp?id=11541 2008-4-23.

［6］程實.區域經濟發展不平衡：十強縣榜單背后的憂思［EB/OL］.http://biz.163.com，2005-09-24.

［7］2007年全國縣域經濟百強縣市座次排定 主要分布在東部［EB/OL］. www.chinagate.com.cn，2007-10-08.

［8］陳杰.中國絕對貧困者2300余萬 位列世界第二［EB/OL］.http://nc.people.com.cn/GB/61154/4375537.html，2006-10-09.

［9］項開來，紀振宇.出口增長下滑中國經濟將難維持11.9%的高增長［EB/OL］.http//news.xinhuanet.com/fortune/content_9704186_1.htm，2008-8-25.

［10］張曼，曲璐.城鄉統籌—我國農村社會保障制度建設的路徑［J］.廣西社會科學，2007，（7）.

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［12］2007年中國總人口132129萬［EB/OL］. http://profile.8j.com/question/112/55/762.htm，2008-05-13.

［13］人力資源和社會保障部，國家統計局.2007年勞動和社會保障事業發展統計公報（全文）［EB/OL］.http://www.chinagate.com.cn，2008-05-22..

［14］王發運，王曉明.2007年中國社會保障發展報告［EB/OL］.http://www.showchina.org/gqbg/2008/2008zgshxsfxyyc/200806/t194941.htm，2008-9-9.

［15］王文濤，肖國安.建立公平的城鄉社會保障制度的實證分析［J］.社會晉陽學刊，2007，（4）.

責任編輯楊小民