食品安全規制的制度變遷

摘要：食品公共安全規制的制度變遷具有路徑依賴和自增強特性。在日本，規制者利用過去規制形成的社區規范和共有價值觀，成功地根據規制的需要，進行制度設計，積極利用民間自發的制度演化與政府主持的制度演化有機結合，共同推動了日本食品安全規制改革，提高了日本食品安全規制水平，保證了日本國內較高的食品安全水平。本文基于日本食品安全規制的變遷，從制度變遷視角進行研究，認為政府在進行食品安全規制改革時，應切實注意民間自發的制度演化，并充分考慮過去的規制形成的共同認知信念，將共同價值規范內化于社區公眾中，從而減少規制變遷的阻力和壓力。

關鍵詞：食品安全規制； 制度變遷； 路徑依賴； 制度演化

中圖分類號：F768.2 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004－0544（2009）01－0147－03

“民以食為天，食以安為先”。食品公共安全具有典型公共品和外部性特征，作為國家對其國民最基本的責任和必須做出的承諾（瑪莉恩，2004），理應由國家進行適宜規制。作為食品公共安全規制水平相對較高的日本，盡管也發生食品安全事件，但得益于良性的規制制度變遷，每一次食品安全事件后，日本食品安全規制機構都能吸取教訓，避免類似事件屢次發生。為此，日本食品安全規制從制度變遷視角來看，對我國食品公共安全規制改革具有重要指導意義。

一、 意外耦合與路徑依賴

任何制度都不可能無緣產生，也不可能無故消亡。任何規制行為也不可能無緣無故地產生、變遷與消亡。日本二戰后開始對食品安全進行規制，是內外因共同作用的結果。一方面，長時間窮兵黷武對日本國內生產力產生了極大破壞，也波及到食品產業，食品質量令人堪憂。戰后日本政府被盟軍司令部暫時取代，管制者關注的焦點逐漸從戰爭轉到戰后重建。盟軍司令部受托對日本管理，“使日本的政策領域發生了一場哥白尼式的轉變，即從集權控制迅速過渡到民主管理……有效的政策參數基本保持了相同的變動方向”（Aoki，2001）。盟軍司令部較多地沿用了美國行之有效的各種管制制度，食品安全規制領域概莫能外。美國在1929—1933年大危機后，在各方力量的共同作用下，構建了當時世界領先的食品公共安全規制。在其理念影響下，占領者對日本制度建設和制度安排的有利地位，使日本食品安全規制的起源有了可能。內外因素的互補和一致性的方向，啟動了日本食品安全規制制度變遷的動態過程，直接表現為1947年和1948年《食品衛生法》和《農藥取締法》的頒布實施。“制度變遷存在著自增強或正反饋機制，當他一旦走上某條路徑，其既定方向就會在以后的發展中得到自我強化，從而形成對制度變遷軌跡的依賴”（諾斯，1991）。因此，兩部法律的貫徹實施保證了日本食品安全水平，較高的食品安全規制水平符合了較多群體的利益，使食品安全規制產生了自增強和正反饋機制。

柯武剛、史漫飛指出：從可能和經驗來看，社會的內在制度是在某些更高層規則演化的：對個人和組織產生良好作用的規則會得到采納和效仿，而做不到這一點的規則將被終止。柯武剛、史漫飛進一步指出，制度的慣性具有路徑依賴的性質。“制度的產生和存續是因為相關的利益主體為避免兩害、達到兩利而形成的一種自我約束的契約式規則，這種規則能為相關個體帶來較之于其他制度而言更多的益處”。新制度的形成過程必然會受到舊制度的塑造，在沖突的結果中處于有利地位的一方建立的新制度中必然殘留有舊制度的成分。簡言之，雖然社會沖突的結果可能會引發新制度的建立，但是，引發制度變遷的沖突卻根源于舊制度，沖突的展開過程也會受到舊制度的調節和引導。規制變遷的路徑依賴往往表現出兩種極端形式。一種形式下，具有適應性的有效規制，能夠通過規制的外部性、組織的學習過程以及意識形態的作用，使受規制者能在環境的不確定下選擇最大化的目標，建立有效的反饋機制，去識別和消除相對無效的選擇，并保護受規制者的產權，從而引致規制的良性變遷。另一種形式下，在規制起始階段，由于市場不完全、組織無效等情況，阻礙了規制的實施，并會產生一些與現有規制共存共榮的組織和利益集團，這些組織和利益集團不會推動導致自身利益受損的規制變革，而只會維持和加強利于自身利益的規制并使這種規制變遷的路徑持續下去，阻礙良性規制的出現和發展。但是，當不良規制導致的各方利益之比達到一定程度的時候，由質變引起量變，現有規制下利益不能保證的一方力量積累到一定程度且能夠與現有規制者相抗衡時，良性規制的實現就有了可能。在相關食品安全規制下，日本的食品衛生得以保證，農藥殘留得以控制，食品產業得到較快發展，食品產業的相關利益者的利益也得到較大改善，從而擁護食品安全的規制行為，推動規制者進一步強化規制。

20世紀60年代以來，隨著日本經濟的高速發展，日本對國際市場食品需求不論從數量上和質量安全上都有了大幅提高，這就要求日本當局不斷提高食品安全標準，一方面迎合國內對食品安全的需要，同時也為保護在日本政治中具有特殊影響力的農村利益集團的利益。尤其20世紀70年代以來，在貿易自由化浪潮不斷高漲、貿易保護主義不斷被詬病的情況下，日本加快了食品安全標準研究和設置技術性貿易壁壘，不斷完善進口動植物與食品檢疫檢驗程序，設置數量更多、要求更高的檢疫標準，如包括農畜產品的所有進口食品必須通過厚生勞動省所管的食品檢疫所的檢查和海關手續后才可進入日本市場流通。進入檢疫程序的進口食品需要準備的書面材料有食品等進口申請書、有關原材料和成分以及生產過程等的說明書、衛生證明書、試驗結果書。這些工作客觀上都促進了日本食品安全標準的提高，對日本食品公共安全規制的變遷具有重要意義。

二、 利益沖突與政策制度

規制變遷的過程實際上反映了與規制行為有關的各方利益的沖突。在激烈的利益沖突的影響下，過去政治過程妥協的結果構成了現有的規制，現有的政治過程妥協的結果決定了未來規制改革的方向。規制是政府或者一些公眾機構根據相應的法律法規，依照一定的程序，對企業和消費者的微觀經濟行為進行的干預、支持、鼓勵、限制和約束等行為，規制者應該高度重視規制行為的合法性，尤其是在民主國家，若規制政策的制定過程或者規制行為不合法，輕則導致規制的夭折，重則導致政府倒臺。規制符合選民的意愿，則規制的阻力較小；反之，規制所遇到的阻力將不可想象。因此，選民與候選人（規制者）之間的政治交易過程必須得到高度重視。正如繆勒指出“公共選擇理論可以被界定為非市場決策的經濟研究，或者說是政治科學的簡單的經濟學應用”。日本的選舉制度對其規制產生了極其重要的影響。日本的選舉制度是中選舉區制，這是大選舉區制與小選舉區制之間無原則妥協的產物。它是一種松散的比例代表制，既不同于出現席位大變動的英美制度，也不同于有些歐洲大陸國家所盛行的派系林立的極端分散的制度。日本選舉制度的另一個特點，就是缺乏使改選區和席位的數目同人口變化自動適應的機制，客觀上大大地加強了農村選民的權重。農村利益集團在農村中的影響力和號召力也使得各政黨必須重視農村利益集團所提出的各種要求和建議。日本農協能將99%以上的農戶組織起來。為爭取在選舉中的選票，各政黨在選舉中自然倍加重視能夠左右數百萬張選票的農協，不敢得罪日本農協組織的廣大農民，從而使相關食品、農產品的規制政策往往要以農協為出發點，為保護農協利益，在食品公共安全規制中的必然選擇就是不斷提高對食品產業的保護力度，在食品貿易中，不斷提高技術性貿易壁壘。同時，提高食品貿易的技術性貿易壁壘，又有助于提高國內食品安全水平，恰恰又迎合了日本近幾年在不斷的食品安全危機后國民對食品安全日益關注的需要，使規制者贏得較多的政治選票。拉爾夫·戈莫里、威廉·鮑莫爾（2003）研究認為，國際貿易存在著固有的利益沖突。為保護本國利益，在壓力集團的壓力下，規制部門不得不在規制中體現相關壓力集團的利益。因此，在相關食品利益集團的壓力下，規制部門在進行食品安全規制過程中，不得不重視農業生產部門和相關利益團體的利益，在關稅壁壘、非關稅壁壘、黃箱補貼被WTO所限制情況下，在貿易中不斷提升相關的技術標準，強化檢驗、檢疫制度和合格評定程序，提高貿易壁壘，從而減少國外食品產業的沖擊。同時，由于日本國內連續幾次的食品安全事件，引起了廣大民眾對食品安全的高度重視，政府規制部門順應民意的選擇就是不斷強化技術型壁壘，保護國內食品產業。

三、 制度設計與制度演化

當前，關于制度形成的力量主要有兩種觀點：一種觀點認為制度是自然演化的結果；另一種觀點則認為制度是人為設計的結果。持博弈規則論的經濟學家傾向于設計的觀點，而相信進化博弈論的學者明顯贊成制度是自發的秩序(Menger，1883；Hayek，1973)。事實上，規制變遷的結果，既有規制者進行的制度設計，也是制度演化的結果。青木昌彥在研究日本主銀行制的形成時指出：日本主銀行制的形成既不僅僅是政府有意的結果，也不是制度演進和自發的內生結果，政府政策、環境因素、自發因素和歷史偶然事件的共時關聯的動態過程，共同促成了日本主銀行制的形成，揭示了制度的形成和變遷是諸多因素共同作用的結果。他進一步指出：如果制度相關參數——如規制政策、組織設計和人力資產特定類型的積累——在互補域內在一致的方式發生變動，制度變遷的動態過程將可能被啟動。但制度相關參數必須沿相同方向持續變化，更重要的是，內生變量（參與人策略）的互補性將為制度變遷提供動力，使得新制度的產生成為可能。日本食品安全規制，一方面是規制機構有意識的制度設計的結果，但規制行為與規制需要之間的差異造成了規制績效與規制目標的差異，本身也造成了對規制改革的需求。規制機構的能動性，即規制機構出于一定目標的導向，對規制改革的追求受到了歷史條件的約束，而且，在規制的過程中，規制者發現，依賴于過去的規制是必要的、有用的、合意的（格雷夫，2008，P137）。當他們有目的的追求規制的改革時，他們會在過去的規制中，尋找規制改革的依據和理由。這是因為，過去行之有效的規制，已在人們的價值觀和信念中得以承認，“過去的制度要素是人們認知、共有和牢記的制度與社會屬性”，并以此為基礎形成了共有價值觀和社區規范。如果在過去的規制中尋找未來規制的依據、理由，將大大減少規制政策制定和執行可能遇到的不確定性。因此，規制者在進行規制設計時，“利用過去傳承下來的制度要素，甚至利用那些不再自我實施的制度中的部分制度要素”，進而采取行動：產生新知識、改變關于其他人能做什么、將做什么的共同認知的信念以及替換已內化的信念和規范，并最終導致社會傳承的制度要素和備選的制度要素之間存在著根本性的不對稱，導致預料不到的、不確定的福利與分配效應。同時這些行動還意味著通過設定標準、通過對過去實踐提供統一的解釋或通過設立新組織來攻擊公共品。（格雷夫，2008）這些行動進而導致了規制的變遷。

制度演化可以分為民間自發的制度演化、政府主持的制度演化和政府與民間合力推進的制度演化。民間自發的制度演化是指非政府的行為主體（包括個人、家庭、企業以及其它各種社團組織）的制度需求和制度供給之間的相互作用所引起的制度演化。大批的非正式制度（如非政府組織制定的規則及契約、強制性習俗、非強制性社會規則、非強制性個人習慣和時尚等）的演化一般都是民間的，是非政府的行為主體的制度需求和制度供給相互作用的結果，但其結果形成了非正式規則，對人的行為同樣具有約束力。政府主持的制度演化是指根據非政府主體和政府自身的制度需求，對法律法令和行政性規則進行的修改補充和增刪。許多情況下，政府主持的制度演化具有重要意義。日本食品安全的需求來自于社會公眾，規制機構有效地利用了公眾對食品安全的關注和需求，成功地推動了食品安全規制的變遷。例如，日本為進一步理順食品安全規制體系，于2003年設置了食品安全委員會，統一協調全國的食品安全規制，并在食品安全規制中積極貫徹運用風險管理的理念。2003年制定并實施的《食品安全基本法》里大大強化了發生食品安全事故之后的風險管理與風險對策。同時也強化了食品安全對健康影響的預測能力，也就是強化風險的評估能力。在具體實施時，風險管理機構與風險評估機構分門別類，更好地保證了食品安全規制的目標實現。基于國民的健康保護最優先地位、為消費者穩定供應安全并能夠安心消費的食品及規制透明和公眾參與的考慮，日本進一步明確了食品安全規制的基本思路：（1）認真聽取消費者、生產者以及企業等有關利益群體的意見，（2）建立健全貫通食品從生產到消費全過程的綜合性措施并確保其實施，（3）促進生產者和企業的安全安心食品的供應活動，（4）及時準確地實施食品安全事故和風險管理。

四、 小結

食品安全規制作為一種特殊的制度形式，在規制的起源上，是各種內外因素共同作用的結果。在變遷過程中，具有路徑依賴的性質。食品安全規制具有自我增強的性質，保證了公眾的利益，并在公眾中形成了正反饋，得到較為廣泛的支持。食品安全規制的改革依賴于過去食品安全規制的實踐。日本規制者利用過去規制形成的社區規范和共有價值觀，成功地根據規制的需要，進行了制度設計，積極利用民間自發的制度演化，并和政府主持的制度演化有機結合，共同推動了日本食品安全規制改革，提高了日本食品安全規制水平，保證了日本國內較高的食品安全水平。

政府在進行食品安全規制改革時，應切實注意民間自發的制度演化，并充分考慮過去的規制形成的共同認知信念，將共同價值規范內化于社區公眾中，從而減少規制變遷的阻力和壓力。

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責任編輯 肖 利