地方政府行為變異治理與科學發展觀

摘要：本文對我國中央政府與地方政府的委托─代理關系進行了簡要的分析，指出作為代理人的地方政府會利用自己的信息優勢，追求自我效用目標，擴大控制權收益，這會導致地方政府產生行為變異，過度關注轄區經濟規模的擴張，盲目擴大投資，偏離了科學發展觀的要求。為了減輕地方政府行為變異的影響，有必要建立科學的政府行為評價監督機制。本文認為當前的重點是以公眾利益為導向進行政府績效評估改革，以及進一步完善我國地方政府行為監督體系。

關鍵詞：科學發展觀； 委托代理； 控制權收益； 政府績效評估； 政府行為監督

中圖分類號：D67 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）01-0020-04

進入新世紀以來，以胡錦濤同志為總書記的黨的新的領導集體全面總結了我國社會主義建設的經驗，適時提出了科學發展觀思想，即“以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”。科學發展觀的落實要依靠全社會的共同努力，尤其是各級地方政府的恰當施政十分重要。本文假定按照科學發展觀行政首先是中央政府的要求，但這一要求的落實要通過有效的中央與地方政府的“委托─代理”活動才能實現。在這種委托代理關系中，地方政府可能會過度偏好地方性目標，追求自身利益最大化，盲目擴大地方投資規模，偏離科學發展觀的要求。地方政府的這種行為變異如果得不到糾正，必將妨礙經濟、社會全面、協調和可持續的發展。為此，本文在“委托─代理”理論的框架內分析了在落實科學發展觀過程中，地方政府可能的行為變異，以及如何加強政府行為的評價監督機制建設，來減輕地方政府行為變異的不利影響，確保中央提出的科學發展觀落到實處。

一、 地方政府行為變異的分析

政治學中的“委托─代理”關系，本質上是一種人民主權的實現方式。根據盧梭的觀點，主權體現了全體人民的“公意”，不能由單一的個體或群體來代表，唯有全體人民直接行使才不會流失或被譖越。但這種理想的主權實施方式在現實中必然會遭遇高昂的交易成本而難以實行，為此，主權者必須把反映“公意”的人民主權委托給政府代理執行，同時，要將政府置于主權者的控制之下，政府的行為必須要向人民負責。在行使人民賦予的權力的過程中政府形成了一個自上而下的層級體系，各級政府組織之間又存在著另一種“委托─代理”關系，即中央政府扮演著公共事務委托人的角色，而地方政府則是事實上的代理人。

經濟學中的“委托─代理”理論最初是用來分析兩權分離的企業中的“所有者─經理”行為的，自從公共選擇理論將“經濟人”假設引入到政府行為研究中以來（Downs，1957；Niskanen，1971，1975），該理論越來越成為政府行為分析的一個現成的理論框架。這里，我們可以把地方政府官員看做與企業經理一樣的管理階層，它們作為中央治國者的代理人提供公共服務，具有信息優勢和追求自身利益最大化的動機。因此，作為委托人的中央治國者有必要建立一套有效的激勵與監督機制，促使地方政府恰當地行政，使得它們在追求自身利益的同時，也能最大限度地增進委托人的利益。

新制度經濟學的研究指出，國家統治者在理性的驅動下，追求社會總產出和壟斷租金的雙重最大化，通過發展經濟，降低交易費用和競爭約束，達到保持持久的政權穩定的目標（諾思，1991）。可見，作為國家的最高決策層，中央政府面對整個社會群體，其行為目標更傾向于社會公共福利最大化，這是黨中央提出科學發展觀新型執政理念的邏輯基礎。我國社會主義現代化建設的基本目的就是要不斷發展生產力， 不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化生活需要。要實現這一目標，我國的經濟、社會就必須持續健康的發展，就必須堅持科學發展觀。科學發展觀不是一句口號，它的提出要求：第一，正確處理和兼顧社會各方利益關系，堅持公平和正義的原則，促進經濟、社會和人的全面發展；第二，統籌人與自然的協調發展，處理好經濟建設、人口增長、資源利用和生態環境保護之間的關系，實現可持續增長。由此可見，堅持科學發展觀要求中央政府必須追求多元化的政策目標，如經濟增長、社會公平、生態良好和資源節約等。中央政府上述目標的實現不僅需要自身的努力，還極大地依賴地方政府代理人的恰當行政，但由于“委托─代理”關系中的固有矛盾，在缺乏有效的激勵和約束機制的情況下，地方政府可能會利用自己的信息優勢，追求自己的私利，偏離中央政府委托人的上述目標，從而在現實中背離科學發展觀的要求。

自20世紀初現代公司制確立其主導地位以來，所有權和經營權的分離便成為現代企業最突出的特征。兩權分離使得公司在獲得職業經理專業化經營收益的同時也要支付相應的代理成本，這些成本包括支付給經理人的各種報酬和由于經理人行為不當所導致的收益損失。由于存在著信息不對稱，所有者無法完全獲悉經營者的行為，面臨著較高的監督成本，逆向選擇和道德風險就會出現，經營者往往會專注于追求自己的效用目標最大化，而忽視了所有者的利益（威爾森，1969；羅斯，1973；詹森和麥克林，1976；霍姆斯特姆，1979，1982），即所有者追求企業利潤最大化，而經營者追求個人控制權收益最大化。企業經營者的個人控制權意味著他們已經實際上取得了相當大部分的企業剩余控制權（格羅斯曼和哈特，1986），籍由這種剩余控制權，企業經營者可以方便地追求擴大在職消費和支出規模等個人效用目標。雖然，控制權回報在一定程度上彌補了貨幣激勵不足，可以起到激發經營者的“企業家精神”的作用（周其仁，1997）。但是，在企業控制權與剩余索取權過度偏離的情況下，管理者為了攫取更大的控制權收益，必然會產生機會主義行為，熱衷于盲目投資，擴大企業開支規模。

在中央政府與地方政府的“委托─代理”合約中，地方政府官員也追求個人的控制權收益，其邏輯與以上企業經營者追求控制權回報的情形基本一致。政府官員同企業經營者一樣，都具有經濟人理性，都會利用自己的信息優勢地位，追求個人效用目標最大化。政府官員的個人效用函數主要包括貨幣性收益和非貨幣化收益兩部分：貨幣性收益有職務工資收入和在職消費，非貨幣性收益主要包括個人聲譽、個人成就感、對權力的自由支配程度和政治支持等。對于官員來說，非貨幣性收益與貨幣性收益同樣重要。地方官員都希望領導更多的人、控制更大規模的資源，從而擴大自己的職務含金量和政治影響力。這種控制權收益是中央政府與地方政府不完備委托代理合約中的剩余權利，對地方政府官員來說，具有一種巨大的激勵作用。政府官員的職務控制權能為擁有者帶來實在的利益，并能在一定條件下轉化為經濟資本，它與物質資本一樣具有保值增值的內在動力。因此，地方政府官員具有內在的動力去擴大自己的控制權收益。與企業經營者通過擴大企業投資規模來擴大個人控制權收益的邏輯類似，地方政府官員實現自己職務控制權回報的主要方式就是加大地方經濟資源的開發力度和擴大地方投資規模。地方投資規模的擴張至少在以下三個方面增加了地方官員的個人控制權收益：第一，地方經濟規模越大，官員的各種在職物質利益也越大，官員的支配能力、成就感等非物質性效用也越高；第二，地方投資規模越大，經濟社會結構越復雜，中央政府對地方官員進行監督的成本就越高，中央政府的控制和約束就會在一定程度上受到削弱，這反過來進一步有利于地方政府官員的攫取個人控制權收益；第三，地方經濟規模擴大還會加強地方政府官員的談判力量（bargaining power），有利于它們在與中央政府討價還價的過程中爭取到更大的地方行政獨立性和更多政策支持。

在目前計劃經濟體制沒有完全被打破，新的市場經濟體制還沒有完全確立起來的情況下，我國地方政府官員對個人控制權收益的追求尤為強烈。很多地方政府熱衷于擴大地方投資規模，盲目追求投資和GDP增長，從而背離了科學發展觀的要求，忽視其他經濟、社會發展目標。因此，要使科學發展觀落到實處，有必要建立一套科學的政府行為評價監督體系，通過合理的激勵和約束機制，來控制地方官員對個人控制權收益的追求，減少盲目擴大投資規模的行為。

二、 以公眾利益為導向進行政府績效評估改革

為了約束地方政府的機會主義行為，保證科學發展觀能落到實處，首先要對地方政府的行政績效進行科學的評估。政府績效是指在投入特定成本的條件下，政府行政所取得的效率、服務質量、公共責任和公眾滿意度等方面的成果。政府政績評估就是要在科學發展觀的指導下，以社會公眾利益為導向，構建一套標準體系，運用科學的方法、程序和技術對政府績效進行分析考評。通過政府績效評估，一方面為政府制定一套績效標準，以約束政府可能出現的不合理的行政行為，在我國，特別是要約束地方政府不合理的投資沖動；另一方面，通過績效考評和結果反饋，來激勵各級政府提高自身的行政績效。自1970年代起，新公共管理運動在西方國家興起。新公共管理將市場的力量引入政府行政管理，通過競爭機制、政府再造等方式來提高政府部門的行政效率，改進公共服務的績效水平，來追求較高的公眾滿意度（奧斯本、蓋布勒，1993）。政府部門不再是凌駕于社會之上的官僚機構，政府公務人員應該像負責任的“企業經理和管理人員”一樣行動。而社會公眾則負責提供政府稅收收入，并享受服務。這種政府——社會關系新模式決定了要以公眾利益為導向對政府的行政績效進行考評。

以公眾利益為導向的政府績效評估實際上是政治市場上“市場導向”原則的體現，強調以公眾為中心，以公眾滿意為政府績效的終極標準。政府組織不是自我服務的，其職能是向社會公眾提供公共產品，因此，政府部門必須時刻注意體察、了解社會大眾對公共產品的需求和期望，同時接受社會公眾的申訴和監督。目前，我國政府績效評估在很多方面還未能體現以公眾利益為導向的原則，必須著重在以下兩方面進行政府績效評估改革。

（一） 科學確立政府績效評估的標準和指標體系

為了讓政府績效評估真正發揮作用，遏制地方政府的機會主義行為，以公眾利益為導向的政府績效評估必須遵循以下幾個標準：第一，經濟標準。主要衡量投入與成果之間的關系，其目的是在獲得特定數量和質量的行政投入時，使有關成本最小化；或者在成本一定的情況下，取得最大限度的行政投入。政府行政活動中所需要的人力、物力、設備等構成了行政投入，而為了獲取和維持這些人力、物力、設備所耗費的資金就是行政投入所涉及的成本，經濟標準就是對這二者的比較。第二，效率標準。是典型的經濟學邏輯，以貨幣化的形式來衡量投入與產出的關系，以最小的投入獲取最大的產出。第三，公平標準。主要關注政府在提供公共服務和資源分配上是否公正，如社會弱勢群體能否得到適當的服務，公共服務的最大得益者是否承擔了相應的成本，國民收入的分配差距是否在可以接受的范圍內等問題。第四，效益標準。關注政府行政的社會質量和效果，在政府行政的過程中，沒有質量和社會效益的效率是毫無意義的。盡管政府部門的工作內容龐雜，性質不一，效益要求也不一樣，但歸根到底，政府行政的效益標準需要看一項行政行為是否符合社會期待和公眾需求。第五，回應性標準。指政府對民眾的要求作出反應，并采取措施解決問題的能力，主要考察一項行政方案實施后，對于滿足特定社會群體需求、偏好的程度。上述五項標準各有側重，它們的結合才能從整體上反映公眾利益的訴求，在進行政府績效評估的過程中不能有所偏廢。

基于上面五項標準所包含的價值導向，我們要在科學發展觀的指引下，改革現有的GDP核算制度，通過科學的績效評價指標來正確地引導地方官員們的行為取向，使他們兼顧地方發展的經濟效益、社會效益和環境效益。為此，應設計一套科學、規范的干部績效考核指標體系，其中不僅要有經濟增長速度指標，更要有經濟增長的質量指標、社會效益指標和環保指標。我們可以從以下幾方面進行評估指標的設計：第一，經濟發展指標。主要反映經濟發展的規模、速度、結構和質量；第二，社會發展指標。主要關注政府在履行公共服務職能的過程中，在維護社會穩定、完善社會保障、提供公共產品等方面的成效；第三，資源與環境指標。主要評估各級政府對本地區資源、環境的保護和利用效果，衡量地區發展的可持續性；第四，回應性指標。從公眾的視角來評價地方政府在工作作風、服務態度、服務質量和效率等方面的表現，分析政府行政的公眾滿意度。這四方面指標的綜合構成了完整的政府績效評價指標體系，具體見表1。

表1：地方政府績效評估指標

（二） 推進政府績效評估主體的多元化

改革開放以來，我國開始推行政府部門的目標責任制，以績效考核作為政府機關內部管控的重要手段，并以此作為干部任免和晉升的依據，取得了一定的成績。但長期以來，我國實行的是機關內部的自上而下的考核，上級部門成為最主要的考核主體，這就導致一些政府和部門唯上是從，忽視社會公眾的呼聲和要求。在許多情況下，政績成了地方官員向上撈取政治資本的手段，政府績效考評失去了規范地方官員行政行為的意義，這顯然不利于科學發展觀的落實。以“社會公眾利益為導向”進行政府績效評估，就要改變以往評估主體單一的缺陷，引入政府之外的社會主體，如社會公眾、企業和專業中介機構等，推進政府績效評估主體的多元化，對地方政府職能行使情況進行評判，加強外部監督。國際上的經驗表明，至少有三類社會主體可以參與政府績效評估，不同的主體發揮了不同的作用：第一，社會公眾。社會公眾參與政府績效評估不僅符合現代民主政治的基本要求，也是對政府工作進行有效監督的方法。事實上，政府的決策水平、服務質量和工作績效如何，社會公眾的感受最直接也最真實，因此社會公眾比上級政府更能客觀地評價政府行為的影響和效果。因此，社會公眾要成為政府績效評估的重要參與者。第二，專家團體。由具權威性的專家團體對政府特定行政行為進行評估是世界上許多國家的普遍做法。由于外部專家在評估的組織、技術和指標設計方面受過專業的訓練，由他們組織實施對政府某些行政行為進行評估可以提高評估的精確度和可信性。尤其是在一些專業性較強的公共管理領域，一般社會公眾由于缺乏必須的專業知識很難對這些部門的工作績效進行評判，此時就十分需要專家介入評估。第三，社會中介機構。獨立的社會中介機構也是政府績效的重要參與者，有時可以發揮信息優勢，充當政府行為的獨立第三方裁判者的角色。例如，美國民間機構錫拉丘茲大學坎貝爾研究所自1998年以來就與美國《政府管理》雜志合作，每年對各州、市的政府績效進行評估，并發布評估報告，引起了政府部門和社會公眾的廣泛關注。

可見，我國今后應大力推進地方政府績效評估主體多元化的工作，建立相應的制度，讓群眾有適當的渠道參與評估，并積極引導培育民間獨立的“ 第三方”評估機構，如民意調查機構，研究機構和媒體等，從制度上界定它們的權力和責任，保障其運作的獨立性。通過社會主體的評估，對地方政府形成壓力，避免政府部門自我評估的缺陷，減少地方政府官員的自利行為。

三、 完善地方政府行為監督體系

（一） 建立政府行政信息披露制度

在公司治理機制的設計中，為了減輕委托人所處的信息劣勢，公眾公司必須要按照監管要求進行信息披露，信息披露是保證經理行為透明的重要手段，避免經理人利用自己的信息優勢掠奪委托人的利益。在“中央政府─地方政府”的委托代理關系中，地方政府官員擁有關于自己的行為動機、努力程度的私人信息，處于信息優勢，而作為委托人的社會公眾和上級政府則處于信息劣勢，地方政府官員有可能利用自己的信息優勢追求個人效用目標，擴大自己的控制權收益。因此，為了約束地方政府官員的機會主義行為，有必要加強政務公開力度，進一步擴大委托人的知情權。目前要盡快進行有關政府行政信息披露制度的立法工作，使得政府行政信息披露法治化，消除上下級政府之間、政府和外界之間在信息交流上的困難，進一步提高地方政府工作的透明度。在具體操作上，著重在以下幾個方面推進政務公開：政府崗位的職責和使命；政府部門的人員構成；政府行政行為的程序；政府行政行為所適用的法規；政府行政行為的結果；財務指標和數據；政府主要負責人的行為評價。

（二） 加強地方人大的監督作用

地方政府機會主義行為的根源在于信息不對稱，地方政府可以利用自己的信息優勢，追求自我效用目標。因此，要解決地方政府行為變異問題，一個關鍵是提高監督者信息的可獲得性和真實性。在我國政府組織的層級體系中，中央政府處在委托─代理鏈條的最高端，遠離監督的現場，信息傳遞的環節較多，信息的人為扭曲和失真難以避免，中央政府作為監督者的信息劣勢十分明顯。相比之下，地方人民代表大會位于監督的現場，距離社會公眾和地方政府都比較近，能直接感受到地方政府施政的成效，在有關信息的獲取上也較為容易，能更有效地監督地方政府行為，降低監督成本。為此，有必要加強地方人大對同級地方政府的監督力度，完善地方人大監督的制度建設。首先，要加強地方人大的獨立性，從制度上明確地方人大與政府部門之間的監督與被監督關系，因為相對的獨立性是地方人大發揮監督作用的基礎。其次，要注意增加地方人大成員的代表性，避免人大代表“過度精英化”傾向，增加轄區普通居民代表的數量和比重，注意代表來源與社會階層的匹配問題，努力使最廣大社會公眾的意志能夠得到更廣泛的表達。

（三） 加強社會輿論監督

進一步強化輿論監督的力量，加強社會輿論監督法治化和制度化建設。在西方發達國家，輿論監督被視為第四種權力，與立法權、行政權、司法權并列，這足以說明輿論監督的強大力量。公共媒體報道能以其傳播的迅捷和廣泛性，對被監督者形成巨大的心理壓力和社會壓力。針對目前輿論監督中存在的問題，今后特別需要加快社會輿論監督的法制建設，使輿論監督能真正反映社會公眾的心聲，成為制衡政府可能的行政不當的力量。盡管我國目前有一些法律、行政規章對社會輿論監督作了規定，但多數強調禁止性的義務規范，授權性的權利規范偏少。因此有必要加快有關立法工作，通過法律來明確和保障社會輿論監督行為人的權利和義務，使媒體在法律框架內能從容行使其“表述權”，扮演好社會輿論監督者的角色。

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責任編輯 仝瑞中