職務犯罪黑數的控制與檢察機關領導體制改革

摘要：職務犯罪黑數是指在已經發生的職務犯罪中，由于各種原因未被追訴的犯罪數量。控制職務犯罪黑數，盡可能地發現和懲罰職務犯罪，減少犯罪黑數，使潛在的犯罪人的犯罪風險增加，才能遏制職務犯罪的蔓延。控制職務犯罪黑數要求建立獨立的和權威的職務犯罪偵查機構。在我國檢察機關現行領導體制下，檢察權缺乏獨立性和權威性，因此，不利于控制職務犯罪黑數。我國只有建立檢察機關垂直領導體制，從制度上保障檢察機關的獨立性和權威性，才能保證職務犯罪偵查活動的順利進行，控制職務犯罪黑數。

關鍵詞：職務犯罪黒數； 控制； 檢察機關； 領導體制改革

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）05-0113-04

一、 職務犯罪黑數及其控制

“犯罪黑數是指由于各種原因沒有記載在刑事統計中的具體犯罪數，也就是刑事統計犯罪個數與實際發生的犯罪數之差?！保?］任何犯罪都是存在犯罪黒數的，這是不以人的意志為轉移的客觀規律。犯罪黑數的存在首先是基于人的認識能力的有限性：犯罪盡管已經發生，但司法機關沒有察覺；或者雖然已經引起司法機關的懷疑，但缺乏證據，不能追究其法律責任。其次，犯罪黑數與一個國家法律制度是否完善、執法者素質的高低、偵查手段是否先進等有密切關系。法律制度不完善、負責偵查犯罪的人員素質不高、偵查手段落后，都會導致有罪者逃脫法律懲罰。

職務犯罪黑數是指國家工作人員利用職權實施犯罪行為，應當依法追究刑事責任，但由于其犯罪行為未被司法機關發現或雖已發現但由于各種原因未予追究的職務犯罪數量。與職務犯罪黑數對應的是職務犯罪明數，指在已經發生的職務犯罪中被司法機關發現，并追究了刑事責任的犯罪數量。職務犯罪黑數的存在表明在一定時期內一個國家實際的職務犯罪數量大于已知犯罪的數量。研究職務犯罪黑數，有利于正確判斷犯罪形勢，為國家制定刑事政策提供依據。僅僅以犯罪明數顯示的數據為依據，難以對犯罪形勢作出正確的判斷。例如，許多人認為我國絕大多數國家工作人員是清廉的，腐敗分子只是極少數。據此，可以認為，官員腐敗問題并不嚴重，因為只有極少數國家工作人員存在職務犯罪行為，因而在正常范圍之內。筆者認為，這種認識是不正確的，因為做出這種判斷的人只考慮犯罪明數，是以一定時期內因職務犯罪被司法機關定罪判刑的國家工作人員占國家工作人員總數的比例為依據的，而沒有考慮到犯罪黑數，或者把犯罪黑數假定為零。因此，對犯罪形勢的判斷必須考慮犯罪黒數，否則難以得出正確結論。

職務犯罪黑數必須予以控制，職務犯罪黑數太大表明國家懲治腐敗不力，導致犯罪猖獗，引起社會不滿，甚至危及政權。所謂職務犯罪黑數的控制，是指國家盡可能地將已經發生的職務犯罪予以揭露和懲罰，最大限度地防止犯罪分子逃脫法網，從而減少職務犯罪黑數，把它控制在國家和社會能夠容忍的范圍內。

控制職務犯罪黑數意義重大。首先，職務犯罪黑數的存在意味著一些掌握國家權力的特殊犯罪人不僅沒有因其犯罪行為而受到法律的懲罰，而且仍然大權在握，隨時有再犯的危險，這給國家和社會利益帶來了極大的威脅。其次，職務犯罪黑數太大，會使社會公眾對國家懲治職務犯罪的能力和決心產生懷疑，從而損害黨和政府的形象和公信力，動搖公眾對法治的信仰和對司法機關的信心。最后，控制職務犯罪黑數是遏制職務犯罪的關鍵。職務犯罪的潛在犯罪人在實施犯罪前，必然要反復權衡，判斷自己行為的風險。若認為其實施犯罪受到法律懲罰的可能性很小（犯罪黑數大），便會堅定其實施犯罪行為的決心；反之，若認為其實施犯罪后受到法律懲罰的可能性大（犯罪黑數?。?，那么，其實施犯罪的可能性就小，因為他認識到犯罪的風險太大了。盡可能地發現職務犯罪，揭露和懲罰職務犯罪，減少職務犯罪黑數，對職務犯罪人而言，也就增加了犯罪風險。因此，控制職務犯罪黑數，才能遏制職務犯罪的蔓延。

二、 控制職務犯罪黑數要求建立獨立的和權威的職務犯罪偵查機構

與其他犯罪相比，職務犯罪的犯罪人逃脫法律懲罰的比例一般較高，犯罪黒數較大，這是由職務犯罪的特殊性決定的。第一，職務犯罪主體是國家工作人員，大都受過良好的教育，相對于普通人，其智商較高。職務犯罪的犯罪人大都十分狡猾，在犯罪前往往經過了周密的準備和精心的策劃，犯罪往往不留痕跡。因此，對于已經發生的職務犯罪，司法機關很難發現。有時，雖然發現了他們涉嫌犯罪的線索，但由于犯罪人具有很強的反偵查能力，職務犯罪偵查機構難以收集到充分的證據。第二，職務犯罪是利用權力實施的犯罪，具有權力屬性。職務犯罪的犯罪主體是掌握國家權力的人，他們活動能力強，接觸面廣，一般在犯罪前就已經利用權力構建了一個復雜的關系網，一旦東窗事發，就有人為其說情開脫。由職務犯罪的權力屬性所決定，偵查機構在偵辦職務犯罪案件的過程中容易受到權勢人物的干涉，在這種干涉下，偵查活動困難重重，許多案件因此不了了之。第三，職務犯罪在客觀方面具有秘密性的特點，犯罪行為不易暴露。例如，受賄罪的知情人只有行賄人和受賄人和賄賂介紹人。貪污罪的知情人也就是一個單位的少數幾個人。職務犯罪的上述特點決定了職務犯罪偵查具有特殊的復雜性和困難性。職務犯罪偵查機構必須具有較強能力，能夠主動地、積極地發現犯罪事實，迅速地不受干擾地采取行動，才能有效地發現和偵破犯罪。職務犯罪偵查機構要具備上述能力，一方面要求其具備一定的物質條件，如有較高素質的工作人員、充足的經費、良好的偵查設備和設施，等等；另一方面要求從制度上保障職務犯罪偵查機構在偵辦職務犯罪的過程中具有較高的獨立性和權威性。

首先，職務犯罪偵查機構必須具備獨立性。職務犯罪偵查機構必須擁有獨立辦案的空間，任何人都不能以任何形式施壓或干預。世界上許多國家和地區的職務犯罪偵查機構都具有高度的獨立性，尤其是強調它不受地方政府的控制。在美國，聯邦調查局作為負責調查政府官員職務犯罪的機構，在領導體制上隸屬于美國司法部，地方政府無權予以干涉和控制；在大陸法系國家，作為負責職務犯罪偵查的檢察機關實行“檢察一體化”原則，即上下級檢察機關實行垂直領導，上命下從，形成整體，自成體系，而不受地方政府的控制和干涉；香港廉政公署作為特區偵查貪污賄賂犯罪的偵查機構也是獨立于香港政府而直接向行政長官負責的。世界各國之所以強調職務犯罪偵查機構獨立于地方政府部門，是因為職務犯罪是掌握國家權力的人尤其是行政機關工作人員利用職權實施的犯罪行為，具有權力屬性。以一種受制于地方行政權的偵查權去查辦職務犯罪，這種偵查權的行使將受到其偵查對象的反制、阻礙、甚至強行禁止而寸步難行。可以說，設立一個直接聽命于中央高層，擺脫地方羈絆的職務犯罪偵查機構，是懲治職務犯罪、控制職務犯罪黑數的關鍵。

其次，職務犯罪偵查機構必須具備權威性。職務犯罪偵查機構應當是一種強勢的權力，在國家機構體系中應當具有較高的法律地位和權威。這是因為職務犯罪偵查機構直接面對掌權者，職務犯罪偵查是權力與權力的較量，是一場激烈的、甚至是驚心動魄的斗爭。偵查機構必須具備較高的法律權威，其工作人員必須具備不畏強權，嚴格執法的精神，才能在與犯罪嫌疑人的斗爭中取得優勢。偵查機構沒有法律權威，甚至軟弱無能，那么它在面對其偵查對象，尤其是涉嫌犯罪的高級別的官員時，將畏首畏尾，無所作為。職務犯罪偵查機構缺乏權威還會導致公眾對其喪失信心，不會積極地舉報職務犯罪，職務犯罪偵查機構也就難以發現犯罪線索，從而使犯罪被隱藏下來，成為犯罪黑數。因此，職務犯罪偵查機構應當具備權威性。在這方面，香港廉政公署是一個很好的例子?！跋愀哿鹬阅軐覍野宓刮桓邫嘀氐摹匣ⅰ?，財大氣粗的‘碩鼠’，原因之一就是它擁有‘一人之下，萬人之上’的權威?！保?］

職務犯罪偵查機構如何獲得權威性？一是職務犯罪偵查機構必須具備獨立性。一個受制于其他國家權力的職務犯罪偵查機構是談不上權威性的。也就是說，職務犯罪偵查機構的權威性是以獨立性為前提的。二是職務犯罪偵查機構工作人員必須具備較高的素質，不僅具有較高的法律水平，還應當具備為履行職務犯罪偵查工作所需要的其他專業知識，如會計、外語、計算機等。此外，工作人員還須具有嚴格執法，無私無畏的精神。

總之，建立具備獨立性和權威性的職務犯罪偵查機構，才能確保職務犯罪偵查活動的順利進行，防止其他國家權力的不正當的和非法的干預，增強其偵查破案的能力，使已經發生的職務犯罪盡可能地受到法律的懲罰，從而減少職務犯罪黑數。

三、 我國檢察機關現行領導體制導致檢察權不獨立和缺乏應有的權威，從而不利于控制職務犯罪黑數

國家控制職務犯罪黑數的關鍵在制度，職務犯罪人逃脫法律懲罰的可能性取決于相關法律制度是否科學合理。一個好的制度可以最大限度地發現和懲治犯罪，一個存在缺陷的制度會導致大量的犯罪人逃脫法律的懲罰。在我國，檢察機關行使職務犯罪偵查權，檢察制度是否完善關系到國家能否有效地懲罰和控制職務犯罪。然而，我國檢察機關在領導體制方面存在明顯的缺陷，導致其在職務犯罪偵查中缺乏應有的獨立性和權威性，從而難以有效地發現和懲治職務犯罪。

首先，我國現行的檢察機關領導體制妨害檢察獨立，導致檢察機關在職務犯罪偵查中容易受到地方權力的干涉。我國憲法和人民檢察院組織法均規定：人民檢察院由同級人民代表大會產生并向其報告工作，地方各級人民檢察院受最高人民檢察院統一領導并且受上級人民檢察院直接領導。同時，由“黨的領導”原則所決定，各級檢察機關在政治上還要受同級黨委領導，在人事上受同級黨組織支配。因此，我國檢察系統實行同級權力機關、黨委和上級檢察機關“雙重領導”的體制。在“雙重領導”中，同級黨委的領導基礎相當堅實，上級檢察機關的領導作用則相對薄弱。一是，同級黨委掌握了檢察機關的人事權，檢察長、副檢察長和檢察官的任免都是由同級黨委提名，由黨的組織部門進行考查，然后報本級人大及其常委會批準。這樣，檢察機關的人事權被牢牢地控制在同級黨委手中，地方黨委可以通過對檢察長和檢察官的提名和任免而控制檢察機關，從而造成檢察機關地位的“附屬化”和檢察權的“地方化”。二是，各級檢察機關的經費來源于同級政府的財政部門，從而不得不受制于同級政府。

在檢察機關的人事和經費均由地方黨政領導控制的情況下，檢察機關能否獨立行使職權？從理論上講，黨委的領導是政治領導、思想領導和組織領導，黨委不能干涉檢察機關對具體案件的處理。但是，“領導”與“干涉”的界限是模糊的，黨委對檢察機關的指示和命令，從黨委的角度看是對檢察工作進行領導，檢察機關必須無條件的服從；但從法律的角度可能已經構成了對檢察機關的干涉。而且，黨委和政府是否干涉檢察機關對具體案件的處理完全取決于黨政領導的自覺和自律。從實踐來看，這種自律是做不到的，這些處于檢察機關上位的權力對檢察機關工作的直接插手、干預或者發號施令的現象十分普遍。“在一些地方，黨政領導從狹隘的地方利益出發，以各種形式干涉檢察機關對一些經濟案件的立案偵查，甚至一些竊取黨政領導職務的腐敗分子假借地方黨委和政府之名，千方百計地阻礙檢察機關辦案，使腐敗問題難以得到及時查處?！保?］事實上，在職務犯罪偵查中存在一種“請示匯報制度”，根據這項制度，檢察機關在立案查處職務犯罪時，要根據被查辦的官員的行政級別，向相應級別的黨委請示、匯報。對于有證據證明的職務犯罪案件，一旦地方黨委不同意立案或起訴，犯罪人就逃脫了法律的懲罰，成為犯罪黑數。這樣，“請示匯報制度”就成了職務犯罪分子的“保護傘”。許多貪污賄賂犯罪分子正是在“保護傘”之下長期瘋狂作案，檢察機關根本奈何不了他。大量案例表明，一些貪官之所以能長期作案而得不到追究，并不是因為他們手段高明，他們中的一些人曾被群眾多次舉報，或被其他案件牽涉其中，但靠著厚厚的保護層和盤根錯節的關系網，屢屢化險為夷。“保護傘”之所以發生作用在于檢察機關對地方權力過分依賴，不能依法獨立行使職權。地方黨政領導往往借此干預檢察機關對職務犯罪的查處，使得地方各級檢察機關無法針對地方黨政領導的違法犯罪行為展開獨立有效地調查和追訴，從而使許多職務犯罪人逃脫了法網，成為犯罪黑數。

其次，檢察機關“雙重領導”體制導致檢察機關缺乏應有的權威，職務犯罪偵查權難以充分、有效行使。在西方國家，檢察機關是單純的犯罪追訴機關，行使偵查權和公訴權；我國檢察機關是法律監督機關，憲法和法律賦予其廣泛的權力，包括法律監督權、職務犯罪偵查權、公訴權和批捕權。比較而言，我國檢察機關是具有較高法律地位的。但是，從檢察機關與地方黨政機關的關系的角度看，檢察機關的地位并不高。在一級政權架構中，檢察機關的地位在同級黨委和政府之下，并且依附于地方黨政機構，以致在職務犯罪偵查中，檢察機關對于是否立案、是否起訴都要向同級或者上級黨政官員請示并由后者決定。這種在政治和法律地位上低于同級黨政機關的檢察機關缺乏行使法律監督權和職務犯罪偵查權所應具有的法律權威。

檢察機關缺乏權威性影響其對職務犯罪偵查權的充分、有效行使。在一些職務犯罪案件中，檢察機關依據其掌握的證據認為應當立案查處，但因地方黨政官員不支持或進行干涉而不得不放棄。對于級別較高的職務犯罪嫌疑人，檢察機關往往不能依法進行追訴，除非得到有關機構和個人的許可。從司法實踐來看，許多高級別官員的職務犯罪案件并非由檢察機關主動進行立案查處的，而是在黨內的一些權威領導甚至中央領導的過問、關心和督促下才完成的。沒有黨的一級領導的具體干預，某些腐敗案件很難被揭露和查處。雖然，在黨內權威的過問和督促下查辦職務犯罪顯示其反腐敗的決心，具有正面的意義，但從另一個角度又證明了檢察機關缺乏獨立性、權威性和打擊職務犯罪的主動性。

總之，我國檢察機關的“雙重領導”體制使檢察機關缺乏應有的獨立性和權威性。而獨立性和權威性的缺失必然使檢察機關打擊職務犯罪的能力不足，從而不利于職務犯罪黑數的控制。

四、 改革檢察機關領導體制，保障檢察獨立是控制職務犯罪黑數的關鍵

目前，我國職務犯罪案件的發案率很高，尤其是貪污賄賂犯罪十分猖獗。僅20年來國家反腐敗的力度不斷加大，查處了一批大案、要案?！靶虑暌詠?，全國司法機關辦理的腐敗案件都呈上升趨勢。從2000年起，每年查處的縣處級以上干部都在2000人以上，甚至接近3000人?！保?］盡管如此，仍然有許多職務犯罪人逃脫了法律的追究，職務犯罪黑數很大。犯罪黑數越大，職務犯罪的查處率就越低，對犯罪人而言，其犯罪風險就越小，因而犯罪率就高?？梢哉f，我國職務犯罪黑數太大是職務犯罪難以遏制的根本原因。要遏制職務犯罪，關鍵是降低職務犯罪黑數，使潛在的犯罪人意識到犯罪的巨大風險，從而放棄犯罪的念頭。

降低職務犯罪黑數可以采取多方面的措施，包括加強輿論監督、發動群眾舉報、提高檢察官的素質、賦予檢察機關更為寬泛的查處職務犯罪所需的權力，等等。但是，最為重要的是改革和完善檢察制度。前面已經指出：我國職務犯罪黑數大與我國檢察機關的領導體制有很大關系。在我國檢察機關現行領導體制下，檢察機關缺乏應有的獨立性和權威性，地方黨政機關可以直接干涉檢察機關的工作，使某些應當受到追究的職務犯罪得不到追究，導致檢察機關打擊職務犯罪不力。因此，當務之急是改革檢察機關領導體制，使檢察機關真正具備獨立性和權威性。

針對檢察機關現行領導體制的弊端，最高人民檢察院最近推行了“檢察一體化”的改革。最高人民檢察院在《檢察工作五年發展規劃》中提出：“健全上級檢察院對下級檢察院的領導體制，加大領導力度，形成上下一體，政令暢行，指揮有力的領導體制，確保依法獨立高效行使檢察權。”“檢察一體化”改革的目的在于強化檢察機關上下級的領導關系，這種領導關系的強化有助于上下級檢察機關形成合力共同抵制外來的干預，尤其是擺脫地方黨政權力對檢察機關不正當的干預和控制，從而有助于保障檢察機關依法獨立行使職權。但是，此項改革并未觸及實質問題，它只是試圖改變在“雙重領導”中，同級領導為主，上級領導為輔的狀況。因為，檢察機關在人事和經費方面仍然受制于同級黨政機關，因而事實上無法擺脫地方黨政機關的干預和控制。

在法學理論界，許多人呼吁把檢察機關的“雙重領導”體制改為“垂直領導”體制。筆者贊成在我國建立檢察機關“垂直領導”體制的主張，這是保障檢察機關獨立性和權威性的需要，是控制職務犯罪所必須的改革。首先，建立“垂直領導”體制，有助于改變我國地方政治權力高度集中的弊端。權力高度集中并且缺乏制約是我國存在嚴重腐敗現象的原因所在。建立檢察機關“垂直領導”體制有助于改變這一狀況。在“垂直領導”體制下，地方黨政權力不僅不能控制檢察機關，反而受到檢察機關強有力的監督。其次，建立檢察機關“垂直領導”體制，才能使檢察機關在職務犯罪偵查中擁有獨立的辦案空間，根據事實和法律來決定是否立案以及是否起訴，而不受任何法外的干涉。這樣可以防止職務犯罪分子利用“保護傘”或者“后臺”的庇護而逃脫法律的懲罰，從而減少職務犯罪黑數。

當然，檢察機關領導體制改革必須以堅持黨對檢察機關的領導為前提?！肮伯a黨的領導是寫進《憲法》序言的四項基本原則之一。這一原則體現在司法領域，就是黨對司法工作的領導。黨對司法工作的絕對領導不容置疑，勿須爭議?！保?］建立檢察機關“垂直領導”體制，需要解決黨如何對檢察機關進行領導的問題。在這個問題上，需要改變思路。筆者認為，黨的領導并非就是地方黨委對檢察機關進行領導這樣一種模式，應當可以解釋為檢察機關必須接受黨中央的領導。我國各級檢察機關內部都設立了黨組織，下級檢察機關的黨組織要接受上級檢察機關黨組織的領導，地方各級檢察機關的黨組織要接受最高人民檢察院黨組織的領導，而最高人民檢察院黨組織必須接受黨中央的領導。這些已經體現了黨對檢察機關的領導。

檢察機關“垂直領導”體制主要包括以下兩項內容：第一，地方各級檢察院的檢察長、副檢察長和檢察官應由上一級檢察院檢察長提名，報上一級人大及其常委會選舉或批準。最高人民檢察院檢察長、副檢察長和檢察官的任免仍則由全國人大及其常委會選舉或批準。這樣，檢察機關的人事權就控制在檢察機關自身手中，從而為其獨立行使職權，擺脫地方黨政領導的影響和控制創造了條件。第二，保障檢察機關經費獨立。檢察機關經費獨立是保障檢察獨立的前提。只有經費獨立，才能改變檢察機關經費受制于地方的弊端，使檢察機關能夠依法獨立行使職權，包括職務犯罪偵查權。筆者認為，檢察機關的經費來源應區分以下情況：縣、市檢察院經費應由省級檢察院制定年度預算，報省人大及其常委會批準。省檢察院和最高人民檢察院的經費預算由最高人民檢察院制定年度預算，報全國人大批準。

總之，只有建立檢察機關“垂直領導”體制，使檢察機關的財政和人事與地方脫離，才能防止檢察權受到地方權力的干擾，保障檢察機關依法獨立高效地查處職務犯罪，減小職務犯罪黑數，從而遏制職務犯罪的蔓延。

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責任編輯李萍