節能環保住宅立法研究

摘要：隨著可持續發展理念的深入人心，各國政府都大力提倡發展節能環保住宅。我國是能耗大國，人口多，人均占有資源少。近幾年經濟的高速發展已對自然環境造成很大的破壞。節能環保住宅的特點和優點正是低能耗、低污染。因此，大力發展節能環保住宅具有必要性和迫切性。通過分析我國節能環保住宅立法的現狀和存在問題，借鑒國外代表性發達國家有關節能環保住宅的先進制度和立法經驗，對我國節能環保住宅立法提出了若干建議。

關鍵詞：節能環保住宅； 立法； 法律制度

中圖分類號：DF468 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）05-00100-04

一、 節能環保住宅立法進展及存在的問題

節能環保住宅，在國際上亦被稱為綠色生態住宅、可持續發展住宅等，但無論怎么稱呼，其核心都是為人們提供更健康、舒適和經濟的居住條件和環境，實施住宅的可持續發展戰略。所謂節能環保住宅，是指根據當地的自然環境，運用生態學原理和建筑學原理，堅持可持續發展的原則，合理設計、規劃建筑內外空間的物質和能源因素，使其在系統內部有序地循環轉換，從而獲得一種高效、低耗、無廢無污染的新型住宅模式。［1］相比較其他名稱而言，節能環保住宅的概念更加一目了然。

胡錦濤總書記在2004年中央經濟工作會議上提出要大力發展“節能省地型住宅”。溫家寶總理在2005年政府工作報告中也鼓勵發展“節能省地型住宅和公共建筑”。但我國節能環保住宅卻面臨“雷聲大，雨點小”的尷尬境界。隨著經濟的發展，我國住宅建設高速發展，新建住宅增長速度迅猛，然而住宅節能工作卻進展緩慢。住宅建筑耗能總量為全國耗能總量的32%，建筑節能承受全國節能任務的41%。目前我國每年新建建筑近20億平方米，超過所有發達國家建設量的總和，至今只有5%的新建筑執行建筑節能設計標準。就全國而言，95％以上為高耗能建筑，每年新建建筑中90％以上仍未達到節能要求。我國能源短缺，但竟有近400億平方米的建筑基本上是高耗能建筑，單位建筑面積能耗是發達國家的2至3倍。與發達國家相比，我國建筑鋼材消耗高出10%至25%，每拌和1立方米混凝土要多消耗水泥80公斤。更為嚴重的是，我國建筑能耗的總量呈逐年上升趨勢。在能源總消費量中所占的比例從20世紀70年代末的10%上升到近年的32%。有研究表明，建筑能耗比重還將上升至40%左右。如此龐大的比重，建筑能耗已經成為我國經濟發展的軟肋。如果現在不開始注重建筑節能，將直接加劇能源危機，可能會威脅國家的穩定和安全。

改革開放以來，我國建筑節能環保立法工作取得一定進步。各種法律法規以及地方性法規及標準相繼出臺。這些規則條例的頒布實施無疑使我國住宅節能與環保在一定程度上走上依法管理的軌道。但相對于住宅產業的高速發展而言，節能環保住宅尚無完整的法律體系予以調整，已不能適應建筑業可持續發展的客觀需要。我國住宅的節能與環保，從法制建設上看還是非常落后的，具體表現在。

1． 我國節能環保住宅政策及法規未形成完備的體系。在我國現有的涉及建筑節能的法律文件中，僅有《中華人民共和國節約能源法》和《中華人民共和國建筑法》的效力級別是“法律”。這兩部法律對建筑節能領域進行調整的規范涉及甚少，尤其是對建筑節能各相關主體的責、權、利沒有明確的法律規定，因而缺乏可操作性。因此，應加緊制定《建筑節能法》及《節能環保住宅法》。其次，國務院也沒有出臺相應的行政法規，法規體系尚未形成。《建筑節能管理條例》作為2006年的立法計劃，卻遲遲沒有出臺。再次，我國具有操作性的法規多是由建設部制定的一些辦法、規定等，在具體運用中難以產生較強的法律效力，缺乏對行為主體的法律制約力。建設部頒發的《民用建筑節能管理規定》作為部門規章，法律地位較低，加之部門利益的分割以及我國對不同能源、資源的管理權歸屬不同，權力來源較分散，所以缺少普遍的約束力。

2． 節能環保住宅推廣缺乏激勵機制。節能環保住宅市場不完善，提高住宅“四節”性能或多或少的會提高住宅的一次性建設成本。雖然未來的收益必然遠遠大于現在所付出的成本，但是所得收益多由使用者和社會分享，利益的分配不均，使開發商對節能環保型住宅望而卻步；另一方面，全民的節能省地意識還比較低。在國內住宅市場上，普通老百姓買房關注的主要是住宅的價格、區位、交通、配套設施等。激勵性政策偏少，造成我國節能環保型住宅發展的緩慢、艱難。

3． 政策措施針對性不強，主體不明確，缺乏系統而明確的針對節能環保住宅的法律。雖然我國對住宅的“節能省地”賦予了足夠的重視，但在政策、標準的頒布中，除2005年頒布的《住宅建筑規范》（GB50368-2005）、《住宅性能評定技術標準》（GB/T50362-2005）以外，均非直接完全針對住宅建筑。許多技術要求既適用于住宅也適用于其他建筑。因此針對性不強，很難滿足住宅建筑自身特點和要求。

二、 代表性發達國家節能環保住宅立法經驗借鑒

對于法治社會，一切離不開立法和行為保障，住宅節能與環保也不能例外。縱觀各國節能環保住宅事業取得的豐碩成果，無一不是以法律作為后盾。國外節能環保住宅立法的成功經驗在許多方面也為我國節能環保住宅的立法提供借鑒。

（一）美日德節能環保住宅立法概況

1． 美國住宅節能法律制度

美國的能源節約立法起步較早，經過多年的摸索形成了許多比較成熟的法律法規，采用的手段、措施也比較典型。

（1）“能源之星”。上世紀70年代，美國就通過立法確定了能效標準和標識的合法地位，先后實施了強制性能效標準、標識和自愿性認證（即“能源之星”）制度。克林頓總統簽署總統令，規定所有聯邦機構的政府采購必須是“能源之星”標識的產品。能效標準主要用在建筑、汽車等。“能源之星”標識制度獲得極大成功，也成為許多國家的節能基準。

（2）個人節能。美國新能源法的相關規定中，一個重要的亮點是首次從立法上提出了促進消費者節能的可行措施。對于消費者，新能源法通過制定專門的節能消費優惠預算和提供稅收減免優惠，鼓勵人們購買和使用節能產品。同時，為了更有效地利用陽光，縮短電燈照明以及家電使用的時間，新能源法規定，從2007年起，美國將原有“夏令時”的時間再增加4周，使美國全年的“夏令時”長達七個月。據稱這一舉措可在實施期間每天節約10萬桶石油。［2］

（3）節能項目自愿協議。美國政府開展了能源之星、氣候智星、綠色照明等許多房地產開發商自愿參加的節能環保項目，其中聯邦一級的長期自愿協議就有40多個。節能自愿協議作為一種行政合同，是公法精神與契約自由的結合，在保證行政權力的國家強制力的同時，增強了行政行為的靈活性，從而更有利于節能管理。［3］同時，也體現了對相對人的尊重與關懷，符合現代行政“公眾參與”的基本精神。

（4）經濟激勵政策。美國在住宅節能領域的經濟刺激制度是通過稅收、補貼等經濟手段的運用，達到促進節能的目的。美國的節能法用四章的篇幅規定了節能的激勵措施，激勵措施也呈現多樣化的特點，包括現金補貼、稅收減免和低息貸款等。［4］2003年7月31日，美國決定在今后10年對能源效率、替代燃料和可再生燃料等領域實施減免能源稅政策。對新建建筑和各種節能型設備根據所判定的能效指標不同，減稅額度分別為10%或20%。此外，美國政府還對節能的建筑產品予以獎勵，以經濟激勵和稅收減免來刺激開發商建造節能環保住宅。通過政府在立法、稅收等方面的政策調整，加強綠色建筑在經濟上的可行性。

（5）綠色建材認證制度。美國的地毯標志計劃對相關建材的質量標準和健康標準作了規定。這些標準和標志都對建材的散發物和內含物有定量規定，成為綠色建材發展的良好保證。

2． 日本住宅節能法律制度

日本是一個能源貧乏的國家。作為世界經濟強國，同時也是能源消耗大國，促使它成為了發達國家中節能程度最高的國家之一，并形成了具有東方文化背景特色的“限制性政策鼓勵政策信息服務”的能源管理模式。

日本政府在住宅節能方面十分重視法制建設，通過立法促進住宅在建設和使用中的節約。總之，歸納日本節能住宅法律制度，可以總結為完整的三位一體能源節約政策體系（如圖1所示）

（1）限制性政策。對指定房產開發商實施能源管理措施，對主要用能設備實施“領先產品”能效基準制度和對建筑物實施強制的節能設計標準是三種常見的限制性政策。1992年日本制定房屋設備裝置的能效標準，2004年又制定了更嚴格的取暖設備能效標準，并對建筑物擁有者的節能責任作了規定。日本《節約能源法》重視普通住宅的節能，對能源消耗標準做出了獎懲分明的嚴格規定，對住宅建筑也提出了明確的節能要求，并制定了建筑物的隔熱、隔冷標準。規定房主有義務向政府主管部門報告能源的使用量，向政府提交能源報告，每年都要將方案落實情況向主管部門匯報。如做不到，則被視為違規，將受到處罰。對于未達標者，政府會依法公布其單位名稱，并處以100萬日元以下的罰款。

（2）鼓勵性政策。日本政府采取行政督導和政策法規相結合的措施，鼓勵企業生產節能高效的產品。日本于1974年提出了“新能源技術開發計劃”（即“陽光計劃”）。1993年，又提出了“新陽光計劃”。該計劃的主要目的是在政府領導下，采取政府、企業和大學三者聯合的方式，共同攻關克服在能源開發方面遇到的各種難題。為保證“新陽光計劃”的順利實施，日本政府每年要為該計劃撥款570多億日元，其中約362億日元用于新能源技術的開發，并對節能技術開發給予財政補貼政策。對使用列入目錄的節能設備實施特別折舊與稅收減讓優惠，減免稅收約占設備購置成本的7%。設備除正常折舊外，給予加速折舊優惠，最高可獲得相當于設備總價款的30%。

（3）信息政策。日本大力開展宣傳教育活動，普及節能意識，不斷改變著日本人的生活方式，使人們更加注重使用節能產品。日本產品的標識設計有利于消費者將其能效與其它產品進行比較，消費者將會首選節能產品。此外，還通過各種形式，多種渠道提供和傳播建筑節能信息。

3． 德國住宅節能法律制度

德國是一個能源緊缺國家，能源供應在很大程度上依賴進口。1973年，全球性的石油危機爆發，導致了德國能源政策的改變，并引發德國建筑節能工作的啟動。多年來，政府通過制定和改進建筑保溫技術規范等措施，不斷發掘建筑節能的潛力。1976年，德國通過了第一部節能法規《建筑節能法》，聯邦政府被授權制定建筑物保溫、采暖及室內通風設備及工業用水設備所應達到的標準等。2002年2月，德國《能源節約法》生效。消費者在購買或租賃房屋時，建筑開發商必須出具一份“能耗證明”，告訴消費者這個住宅每年的能耗，主要包括供暖、通風和熱水供應。按照新法規，新建筑的允許能耗要比2002年前的能耗水平下降30%左右。

（二）美、日、德節能環保住宅立法經驗對我國的啟示

世界各發達國家在節能環保住宅立法及相關法律制度各有側重，但共性很多，呈現出了一些規律性特點，對完善我國節能立法頗有借鑒價值。

首先，解決住宅節能問題方面，西方國家各國政府加強立法協調，要求對住宅產業能耗建立立法限制。例如，德國依據歐盟的標準，通過頒布政府法令，先后對鍋爐和相關設備、供熱和制冷系統、汽車和家用電器等做出了本國化的規定。日本通過節能立法及相關制度，大幅度減少能源消費，從而解決節能問題。

其次，節能環保住宅立法體系較為完善。美國屬傳統判例法國家，而其節能立法采用能源政策法案等成文法形式，這對于完善其節能立法及相關制度，具有重要的拓展作用。日本、德國的節能環保住宅立法規定具體，體系也較為完備。

再次，可操作性強。美、日、德等發達國家和地區的住宅節能立法，之所以能夠在頒布實施后收到較為明顯的成效，一個重要原因是其可操作性較強，這對于完善我國節能立法具有積極的借鑒意義。

三、 完善我國節能環保住宅立法的若干建議

以法治的方式對節能環保住宅加以規范是確保節能環保住宅不成為空中樓閣的重要保障。針對我國節能環保住宅立法方面存在的問題，同時參照國外代表性國家一些成功的立法經驗和先進的法律制度，本文提出以下幾點完善我國節能環保住宅立法的建議。

（一）建立健全建筑節能環保法律體系

1. 制定相關配套法律法規，健全建筑節能環保法律體系。現行相關政策法規，涉及發展節能環保型住宅的政策體系可以分為三個層面：第一層面是由全國人大及其常委會頒布的法律；第二層面是由國務院、有關部委及相關部門頒發的相關規章、標準；第三層面是由有立法權的地方人大頒發的地方性法規以及地方人民政府有關部門頒發的地方性規章、通知等。只有三個層面的法律法規同時具備，才更有利于靈活性和原則性、具體性與抽象性的結合。

（1）制定一部完整的《建筑節能法》。我國建筑業還處在快速發展時期，建筑業的健康發展急切盼望節能建筑節能基本法的出臺。近年來，我國建筑節能確立了可持續發展的發展目標。針對我國在住宅建設與使用過程中存在的問題，以及對建筑節能管理所形成的系列法律關系的實際來看，建立一部統一完整的《建筑節能法》，以法律的形式對降低建筑能耗、規范建筑節能進行明確規定，統籌全國建筑節能工作，同時也給各省市的建筑節能工作及地方立法提供依據與參照。建議在《節能法》《建筑法》的基礎上，進一步統籌考慮建筑節能的有關規定，為其他效力層級較低的法律提供上位法依據。這部法律的基本內容必須與國際條約、規約的基本原則相符合，也必須與《節約能源法》的基本原則相符合。這部法律要明確調整對象和范圍，主要是保護對象應包括消費者、開發商和承包商，同時要規范各方的法律責任。

（2）制定相關部門法。傳統的部門法是在沒有環境保護意識的情形下建立和發展起來的，往往會暴露出許多問題和缺陷，無力克服環境危機。因此要解決節能環保住宅立法問題，對傳統的部門法要不斷地進行修正和完善，逐漸建立起以可持續發展思想為指導、與環境保護相適應的法律制度體系。《建筑節能管理條例》作為我國2006年的立法計劃之一，但到如今尚未正式出臺，僅發布了征求意見稿。建議國務院加快制定和出臺《建筑節能管理條例》，把建筑的終端能源消耗納入其中，改變目前建筑節能領域行政法規缺位的現狀，形成符合市場經濟要求的強制與激勵相結合的機制，為建筑節能制定相應的經濟激勵政策提供法律依據，真正從行政法規的高度，大力推動住宅節能工作進程。

（3）各省市、自治州、直轄市頒布地方性法規及規章、通知。針對各地區的不同特點和需要，制定不同的節能環保住宅的法規制度，指導地方的建筑節能工作，使建筑節能工作走上法制化和規范化的軌道。規章制度應從技術標準、推廣比例等方面來規范政府、開發商以及消費者的行為。

2. 修改和完善現有法律法規。我國當前關于建筑節能法律法規上存在的主要問題是可操作性、權威性、靈活性、時效性不強的問題。對此，筆者認為現行的《節能法》《土地管理法》《城市規劃法》《清潔生產促進法》《水法》等中有關建筑節能的條款，以及《民用建筑節能管理規定》中的一些規定過于原則，操作性不強，應加快修訂工作，保證建筑節能立法的全方位。這些法規中多為倡導性口號性的規定，尤其是直接針對住宅產業節能節地的條文和措施，既相對偏少更缺乏力度，因此其執行效果不很理想。在相關法律的制定和修改中，要對節能環保住宅的推廣、管理做出更為詳細、更為具體的規定。要分別明確落實各級政府及有關部門的責任，特別是對住宅產業節能的資金安排，以及鼓勵政策的規定；要完善法律責任的規定，加大對違法行為的處罰力度，對各類主體違反住宅節能節地法律法規的行為，規定明確而嚴格的制裁措施。

（二）制定節能環保住宅激勵制度

用法規的形式鼓勵、強制節能環保住宅的建設和使用，應重視經濟手段在節能環保住宅立法中的運用。我國一向重視行政、刑事的手段，輕視經濟手段的運用。在節能環保住宅保護方面，有必要擴大經濟手段的運用。經濟政策就是通過人工設計的利用經濟因素，如價格、稅收、信貸、收費，保險等手段抵消外部效應的影響，調動相關主體的積極性以鼓勵各主體主動協調住宅產業與環境的協調發展。

節能環保住宅激勵制度，主要的經濟政策手段可以包括財政投入、綠色稅費及金融支持政策。財政投入政策包括政府對節能環保住宅小區直接投資以及財政補貼。綠色稅費政策主要包括征收環境稅、費以及征收差別稅收。環境稅、費是以保護環境為目的而征收的稅、費的總稱。環境稅在發達國家應用十分普遍，如能源稅、硫稅、氟立昂稅等。建設節能環保住宅，可以對不符合節能環保型要求的住宅建設，加大征收環境稅、費。差別稅收是指針對不同的納稅對象制訂不同的稅率。在住宅產業中，針對市場各主體行為對環境影響的程度以及能源資源的消耗程度不同設置稅率，以此促進其行為。金融支持政策是充分利用金融政策，如差別貸款利率，優先貸款手段來激勵開發商，從而引導各企業開發節能環保住宅的行為。這種合作有效的調動房地產開發商改善住宅“四節”性能，提高住宅質量的積極性。總之，將經濟激勵措施以法律的形式加以固定，可以推動節能環保住宅的推廣和普及。

（三）構建節能環保住宅評價法律制度

通過對國內外一些類似評價體系的研究與認識，結合節能環保住宅的特點，建議逐步建立我國節能環保住宅評價法律制度。指標體系從住宅空間環境、節能與環境、節水與水資源利用、節材與材料資源、節地與土地規劃及經濟性六方面進行展開。首先，要為設計建立普遍的標準和目標。評價體系要能夠提供完善的指標內容，準確、全面的描述住宅建筑綜合系統的屬性，并針對其各個構成要素，清晰的確定相應的設計原則與設計目標。其次，該指標應為管理者提供可考核的辦法。通過確鑿的量化評分給予明確的綜合性能認證，有效杜絕打著生態旗號、綠色旗號的住宅建筑的發生，提高對我國節能環保住宅的管理水平。

（四）制定“綠色”標志認證制度

制定并實施“綠色”標志認證制度是政府當前需采取的一大措施。國外發達國家為促進綠色建材的發展，都是從制定、實施建材產品環保“綠色”標志認證制度入手的。借鑒國外經驗，可成立國家級認證委員會，負責制定、實施環保“綠色”標志認證工作。對符合綠色標準的產品，由國家綠色產品標志認證委員會發給“綠色”標志證書，方可在市場上流通。這將使綠色產品的開發和應用得到規范，有利于綠色建材、綠色產品的發展。

（五）建立強制性能效標準制度

我國《節約能源法》第14條規定“國務院標準化行政主管部門制定有關節能的國家標準。對沒有前款規定的國家標準的，國務院有關部門可以依法制定有關節能的行業標準，并報國務院標準化行政主管部門備案。制定有關節能的標準應當做到技術上先進，經濟上合理，并不斷加以完善和改進。”但是制定和實施的強制力不足，也沒有給各級地方人民政府根據本地實際情況制定地方節能標準留下空間。目前，我國僅有多項國家節能標準，雖然能耗標準管理制度在冰箱、彩電等行業執行較好，但是大部分住宅建筑用能設備仍沒有能效標準，或者許多能效標準已經過時，遠遠落后于當前的能源形勢和經濟社會可持續發展的要求。因此，我國應當參照日本“領跑者制度”、美國“能源之星”、墨西哥能效國家標準及歐盟能源標簽等制度的相關規定，完善能耗標準管理制度。

（六）建立節能自愿性協議制度

節能自愿協議作為一種行政合同有利于建筑節能管理。我國節能立法的行政監管方式比較單一，主要是行政審批、處罰等傳統的監管方式，沒有充分運用行政合同來發展更加靈活的政府與企業的節能伙伴關系。目前我國在環境保護領域已經越來越多地運用環保承包合同等類似的管理模式，收到了很好的效果。我國節能環保住宅立法應當充分借鑒發達國家節能自愿協議和我國環保承包合同等管理模式的成功經驗，從法律層面正式創設節能自愿協議制度。

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責任編輯 劉鳳剛