盡快建立農村養老保險法律制度

立法原則：與經濟發展相適應，普遍保障，側重保護

農村養老保險保險法律制度是指國家通過立法，旨在解決農村勞動者在達到一定年齡、喪失勞動能力時，能夠從國家和社會獲得維持基本生活的物質幫助的社會保險法律制度。農村養老保險制度是農村社會保障制度的重要組成部分，完善的農村養老保險法律制度的建立，不僅關系到占全國總人口60%左右的農村人口現在和將來的生存利益，而且關系到整個社會的和諧和穩定。

就目前我國農村養老保險的立法現狀而言，至今為止，我國沒有一部從整體上規范全國農村養老保險的法律，在國務院制定的條例中，也沒有屬于專門規范農村社會保障制度的法規。目前，對農村養老保險進行調整的主要還是1991年民政部下發的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》（以下簡稱民政部1991年方案）。 其法律位階較低，是一部行政規章，單靠一部行政規章來調整農村社會養老保險這樣一個涉及多部門、關系重大的特別社會保障項目，難以協調多部門的利益。另外，1991年以來，國家經濟形勢、社會生活發生了重大變化，原有的規定嚴重滯后。而地方性法規和規章，也基本上是按照民政部《基本方案》的原則制定的，在內容上沒有太多創新。就各地推行農村社會養老保險的實踐來看，也大多是自行摸索，一些本該統一的制度也形式各異。這種缺乏權威性、統一性和穩定性的立法現狀顯然與農村社會保障法的地位嚴重不符。

完善農村養老保險法律制度的必要性

完善我國農村養老保險法律制度，關系到中國近八億農民生存權的實現。生存權是第一人權，作為第一人權，它是貫穿著基本人權發展始終的人權。 1945年聯合國大會通過的《世界人權宣言》規定：“所有公民，作為社會成員之一，都享有社會保障權。人人有權享受其本人及其家屬所需的生活水平，舉凡衣、食、住、醫療及必要的社會服務均包括其內，于失業、患病、殘疾、寡居、衰老或因不可抗力的事故使生活能力喪失時，有權享受保障。”

我國農村過去主要靠家庭養老，而隨著計劃生育政策的執行及農村進城務工人員的不斷增多，家庭的養老功能不斷弱化。而中國（包括農村地區）正漸漸步入老齡化社會，基于上述原因，在現行的農村社會保障制度極其不健全的情況下，中國農村目前及未來老人的生存狀況不容樂觀。因此，建立健全以保障生存權為基礎的中國農村養老保障法律制度，給予農民以法律上的特殊的扶持和保護，是生存權理念之要求。

建立和完善農村社會養老保險法律制度是實現社會公平和社會和諧的客觀要求。就農村養老保險的現狀而言，到2007年底，全國參加城鎮基本養老保險人數為20137萬人，而參加農村養老保險人數只為5171萬人。跟2005年相比，2007年參加城市養老保險的人數增長了約2600萬，而參加農村養老保險的人數卻下降了約2300萬，農村參保人數僅為城市參保人數的四分之一。同時2005年的數據顯示，當年農村的老人領取的保險金人均不到700元，而城市老人當年人均領取9000余元的養老保險金，是農村老人領取數額的近13倍。

就在我國逐步建立覆蓋全體城市居民的包括養老保險制度在內的完整社會保障體系的情況下，占全國人口一半以上的農村居民卻被排除在社會保障體系之外。廣大農村人口長期游離于社會保障的邊緣，這顯然不符合公平平等的原則。因此， 目前必須盡快建立完善的農村社會保障法律制度， 以法律手段促進和諧農村的構建， 實現社會公平。

完善的農村社會保險法律制度是同國際接軌的需要。從其他國家的立法情況看，世界上大多數國家，即使是在農業人口不多的資本主義發達國家，都采取了城鄉有別的立法方式，對農民養老保險單獨立法。如德國1957年頒布的《農民老年援助法》，1987年頒布《農民年金救濟法》。日本一開始未采取分別立法的方式，1961年實施的《國民養老金法》適用于包括農民在內的全體國民，但在1970年還是針對農民頒布實施了《農民年金基金法》，這部法律使農民在領取國民養老金后可以獲得一份追加支付的養老金，以提高農民年老后的生活水平。丹麥、芬蘭在1977年，美國在1990年也都先后建立了農民社會保險法律制度，并以立法的形式予以確定。

另外，發展中國家如波蘭、印度、阿爾巴尼亞都有針對農村養老保險的專門立法。這些國家的經驗證明，健全的社會保障立法不但是構筑其完整的法律體系的基礎，而且也是社會保障制度發展的“堅強后盾”。 中國目前的經濟水平己經達到發達國家開始建立農民養老金法律制度時的經濟發展水平，應盡快建立農村養老保險法律制度。

農村養老保險的立法原則

首先，是與我國經濟發展相適應原則。農村養老保險不是可以脫離現實經濟基礎的“紙上談兵”，需要現實的經濟資源予以支持。在規劃我國農村社會保障體系時，應從我國經濟暫時落后于發達國家的國情及地區之間發展不平衡的角度出發， 量力而行， 堅持農村社會保障的內容隨經濟的發展由少到多、水平由低到高， 循序漸進的發展模式，逐步建立起不同層次、標準有別的農村社會養老保險法律制度。

其次，遵循普遍保障原則。目前我國的農村養老保險制度還未將全體農民納入到保險范圍，民政部1991年方案規定 “凡是達到全國和全省農民人均收入的農村居民，必須參加養老保險；凡是己經解決溫飽，且基層組織比較健全的地方，堅持政府積極引導和群眾自愿相結合；凡是溫飽還沒有解決的地方，暫緩開展這項工作”。也就是說這種保險并不是全體農民都參加的保險，而是富裕地區農民參加的保險。這種“保富不保貧”的做法把最需要養老保障的農村貧困人口排除在養老保險范圍之外，這不是真正意義上的社會保險。在現代社會，任何國家的全體國民都有獲得社會保障權的基本權利，農村社會保障措施不應該成為部分富裕農民的奢侈品，而應是全體農民都享有的權利，因此我國農村養老保險法應覆蓋全體農村居民。

另外，還應遵循側重保護原則。所謂側重保護原則一方面就是在整個社會保障制度中，利益要向農民傾斜。社會保障法，從其保護的對象的性質來看，是弱者權益的保護法。農民這一群體相對于整個社會來看是弱者，只有側重保護，才能實現真正的實質公平。另一方面，在農村養老保險法中，要體現向農民中的弱者傾斜的精神，經濟不發達地區的農民、完全喪失勞動能力的農民、沒有子女的農民等，他們是弱者中的弱者。因此，要實現實質公平，就要對農民的社會保障權進行側重保護，特別是側重對農民中的弱者進行保護。

由于現階段農民社會保障的意識較差、參保率較低，應在我國建立強制農民參加社會保障的制度， 但考慮到農村地區之間發展及農民自身意識的差異性， 農村養老社會保障又必須與自愿相結合。農民養老社會保險可采取法定保險方式，由立法確立各地最低必須繳納的標準，同時規定不同的繳費檔次，由各地農民自愿選擇保障水平。

具體實施建議

要明確農村養老保險參保對象的范圍及年齡條件。第一，明確農村社會保險的參保對象范圍。農村社會保障是全體農民都應享有的權利，因此我國農村養老保險法應明確參保對象是全體農村居民。第二，對于參保對象的年齡要求，從各個國家規定看，一般要求年齡在20-65周歲之間，民政部1991年方案規定為20－60歲。這里，結合我國勞動法對勞動者最低年齡16周歲的規定，同時，鑒于我國農村養老保險制度建設較晚，基金數額較低的實際，建議適當提前農民的最低繳納年齡，推后最高繳費年齡，即將我國農民繳納養老保險的年齡確定為16－65周歲。

建立起以政府補助為主，集體補助、個人繳納作為補充的農村養老保險基金多方籌集制度。民政部1991年方案規定農村養老保險基金的籌集采取個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的籌集方式。由于國家并不承擔直接的財政支持義務，對集體補助亦未規定具體的數額，所以在實踐中，國家和集體補助均未落到實處，以個人為主變成了完全由個人繳納，變相成為個人儲蓄，不僅沒有政府補貼，同時還要扣除3%的基金管理服務費。

而就個人的交費標準而言，分為2元至20元十個檔次，由投保人自己選擇。大部分地區農民在投保時都選擇了保費最低的2元/月的檔次，在不考慮物價上漲的因素下，如果投保農民在繳費15年后領取的話，每月僅可領取9.9元。正是因為如此，農民參保的積極性越來越差。

從其他國家的法律規定來看，據資料統計：“在包括發達國家和發展中國家的世界有數據可查的131個國家中，至少有129個國家城鄉社會養老保險基金的來源全部由政府撥款或由政府、雇主出大頭，個人出小頭。”如德國的農村養老金的資金來源中政府補貼占到70%。在日本，國庫承擔管理機構的管理費用和養老金的三分之一。不僅發達國家，發展中國家也是如此，如波蘭農村養老保險中政府融資比例占90%以上，阿爾巴尼亞農民繳納保費僅占當年應繳額的6.7%.

要想在我國真正建立農村社會養老保險制度，首先，政府必須承擔起主要責任，國家承擔的份額不宜低于三分之一。當然， 政府對收入水平不同地區的農民補貼水平應有區別，適當增加對貧困地區農民的補貼份額。這里也可以結合我國的計劃生育政策，建議國家和集體加大對農村獨生子女的父母的補助力度，解決他們的后顧之憂。其次，建議根據各地區農民收入狀況，提高農民個人的繳費標準。為了提高農民參保的積極性，建議國家和集體的補貼適當與個人繳費比例掛勾，個人繳費高的，補貼也適當提高。同時也建議對于收入過低者，經申請可以免除其繳納保費的義務，純粹由國家和集體補貼。

最后，對農村社會保險基金籌集中集體補助部分，只能采取因地制宜，分類指導的原則，充分挖掘農村集體的各種資源，適用不同的補助方式，以確保集體補助能夠到位。集體補助資金的具體來源可以從集體企業上繳的利潤中、鄉（鎮）村公益金、外出務工者交納的管理費、集體土地出讓金、集體的荒山、荒灘、荒地、水面的承包費用中提取。

擴大農村養老保險的給付形式，發揮實物給付、服務給付形式的作用。1991年民政部方案中規定采取的是現金給付的形式。這里我們可以參照一下德國的規定，該國養老金的給付形式包括現金給付和實物給付，現金給付是主要形式，出現特定風險時，適用實物給付。在越南，國家通過“米保障”的方式為農民提供老年的基本生活需要。在20世紀50年代，日本也曾以類似“米保障”的方式建立農村社會養老保險制度。鑒于我國農村生產力水平不高、農民貨幣繳費能力偏低、國家財力匱乏的現狀，現金之外的給付形式特別適合我國國情，同時它既能發揮集體經濟組織的作用，又能滿足不同情況下農村居民的需求。

因此，建議立法規定對于農村養老金的支付可以采取多種給付方式，如實物給付（給付糧食、生活必須品等等）、服務給付（如提供醫療、護理和照顧服務）等，這種給付義務的承擔可由農村集體經濟組織來承擔。“實物、服務換保障”是我國農村社會養老保險制度的創新之路，我國擁有豐富的潛在社會保障資源和傳統組織資源，以“實物、服務換保障”的方式能夠充分激活這些潛在的資源。

我們還要從實際出發，明確養老保險金的具體給付條件。從其他國家規定來看，德國要求最低投保年限為15年，男女分別年滿60、65周歲后。法國要求保險人60歲且繳費達到160個季度的，可以享受全額保險金，不夠的減少一定比例支付，65歲退休但繳費時間未達標準的也可以全額享受養老金。

日本規定的給付條件是加入基礎養老金25年以上、年齡65歲以上的參保者均可以領取。同時，日本還緊密結合其農業政策，在不同時期做出了不同的規定，日本在第二次世界大戰后的五十多年間，農業政策經歷了兩次重大轉折:一是鼓勵離農政策。二是返農政策。20世紀90年代以后，日本的農業人口急劇下降至人口的4%，農業人口的老齡化程度十分嚴重。因此，日本的農業政策由“鼓勵離農”轉為“鼓勵返農”，農民養老金政策也隨之改變———即政府鼓勵農民留在土地上，土地權益轉讓養老金被取消。

在此，首先，建議我國農民養老保險的支付條件中的投保年限與城鎮接軌，要求至少最低投保年限為15年，同時考慮我國農民養老保險制度落后的現狀，把領取的年齡規定為65周歲。

其次，對于養老金的領取是否以轉移農業經營權為條件，我國目前農村人口占據到全國人口的60%左右，與發達國家相比還存在很大的差距，實行農村轉移土地經營權養老金制度是與我國農村城市化進程相適應的，但考慮我國目前農民還很難實現以養老保險收入作為其唯一生活來源，目前這一條件并不可取。待時機成熟，也就是在我國建立健全農村養老保險制度之時，我國完全可以采取農民轉移土地經營權養老金制度，從而加快我國農村城市化的進程。

最后，對于目前我國農村已經年滿65周歲但繳費期限不足或未繳費的老人的處理。從我國的歷史發展來看，為早日實現工業化，我國采取了優先發展工業的做法。從1952年到1986年，國家以工農業剪刀差的方式從農業取得5803億元財政收入，以稅收方式取得1044億元，二者合計高達6868億元。從1979年到1997年，國家和城市從農村共拿走2.7億畝土地，用于城區擴容、修路、建工廠和開發區，從中被國家汲取了6萬億—10萬億的“剪刀差”。現有農村65歲以上的老年人都是當年這一制度下的付出者，他們最有權利享受國家的“反哺”。對于達到領取的年齡條件但沒有繳納或者繳納期限不足的確實生活困難的農村老人，可以根據個人繳費基數補繳一定期限的養老保險費，從而將其真正納入養老保險制度之內。也可以將養老金與最低生活保障一并考慮，或者減少一定比例支付養老金，在養老金不足以維持最低生活需要時，提供最低生活保障金。

建立專門機構，加強對農村養老保險基金的運營管理和監督。民政部1991方案規定，保險基金以縣為單位統一管理，以縣為單位，統一負責養老保險基金的收、發、管理工作。這種管理模式是與我國農村養老保險制度不健全、保險基金數額較低的局面相對應的。隨著全國農村養老保險制度的建立、基金數額的增多，這種管理模式顯然不符合發展的需要。

農村社會養老保險關系到我國廣大農民的切身利益，因此，必須加強對它的監管。建議在立法里規定一整套對該基金運營管理的監督機制。包括權力機關監督、政府監督、社會監督，確保基金能夠在嚴格的監督檢查下實現安全、高效的運營。

明確法律責任，加大懲罰力度。農民法律意識和自我保護意識的淡薄， 加上監督機制的欠缺， 使得目前出現大量的非法侵占、挪用農村養老保險基金的現象。而現行法律未將農村社保基金列入特定的保護范圍， 對此類違法犯罪行為沒有相關的制裁措施，特別是沒有刑法相關的制裁。

因此，建議在農村養老保險立法里應明確規定涉及農村養老保險的違法行為應該承擔的法律責任，包括投保人的責任、保險機構的責任、政府的責任、監管機構的責任等等，就責任承擔形式而言，包括民事責任、行政責任和刑事責任，應該特別注意刑法方面的配套與銜接。建議必須適時修改現行刑法， 對此類犯罪行為進行嚴厲制裁， 切實為建立農村養老保障制度提供強有力的法律保障。