成品油價稅費改革是促進節能減排的重大舉措

為什么要改革成品油消費稅？為什么不單獨開征燃油稅？成品油消費稅為什么要在生產環節征收？外國燃油稅稅額水平一般為多少

2008年12月5日，國家發改委、財政部、交通運輸部和國家稅務總局聯合發布公告，就《成品油價稅費改革方案》公開征求意見。那么，成品油消費稅改革究竟是怎么一回事?為什么不單獨開征燃油稅?

消費稅是政府對某些特定的消費品或消費行為課征的一種稅，是世界各國普遍征收的一個稅種。新中國成立后曾對部分商品開征具有消費稅性質的貨物稅，對部分行業開征特種消費行為稅，1989年也曾經對彩色電視機、小轎車等商品開征特別消費稅，主要目的在于調節消費和取得財政收入。我國現行的消費稅是1994年稅制改革時設置的一個稅種，做法是在對貨物普遍征收增值稅的基礎上，選擇少數消費品再征一道消費稅，其目的是調節產品結構，引導消費方向，保證國家財政收入。

消費稅征稅范圍具有選擇性，也就是說，它只是選擇一部分消費品和消費行為征收。通過選擇征收范圍，消費稅可表現很強的靈活性和導向作用。根據現行稅法規定，我國消費稅的征收對象有煙、酒及酒精、成品油、小汽車、摩托車、汽車輪胎、化妝品、貴重首飾和珠寶玉石、鞭炮和焰火、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實木地板等14個稅目；按照性質不同來劃分，這些消費品可分為4種類型：

第一類是過度消費會對人類健康、社會秩序和生態環境等方面造成危害的特殊消費品，如煙、酒、鞭炮和焰火等。通過對這類消費品征稅，可以體現“寓禁于征”的政策。第二類是奢侈品和非生活必需品，如貴重首飾和珠寶玉石、化妝品、游艇、高檔手表、高爾夫球和球具等。對這類消費品征稅，可以調節高收入者的消費支出。第三類是資源類消費品，如成品油、木質一次性筷子、實木地板等。對這類消費品征稅，可以抑制消費，節約資源。第四類是其他消費品，如對小汽車、摩托車等。這些消費品既屬于高檔消費品也屬于資源消耗品。

成品油消費稅并不是一個稅種，而是對成品油征收的消費稅，目前包括汽油、柴油、石腦油、溶劑油、航空煤油、潤滑油和燃料油7個子目。

目前上述各成品油子稅目消費稅的單位稅額是：含鉛汽油為每升0.28元，無鉛汽油為每升0.2元，柴油、航空煤油和燃料油為每升0.1元，石腦油、溶劑油和潤滑油為每升0.2元。

近年來，我國經濟發展與資源環境的矛盾日益突出，節能減排工作面臨艱巨任務。一方面，隨著經濟發展和人民生活水平提高，我國對石油需求不斷增加，由于資源匱乏，從1993年起由凈出口國變為凈進口國，而且對外依存度逐年提高，目前已達到50%。另一方面，我國石油利用效率低、單耗水平高、浪費現象嚴重。我國單位GDP石油消耗，機動車每百公里油耗比發達國家高20%以上。隨著機動車保有量的快速增長，耗油量急劇增加，燃油污染也日益嚴重。目前大城市80%以上的一氧化碳、40%以上的氮氧化物，來自機動車尾氣排放。為保持經濟社會的可持續發展，迫切需要抑制燃油的不合理消費。此外，長期以來，我國交通基礎設施維護和建設資金，主要通過征收養路費和通行費來籌集，這對公路交通發展起到了重要作用。但在收費體制上，由于是按車輛及載重計費，存在“大噸小標”、超限超載等逃避收費的現象，以及隨意減免養路費、收費行為不規范等問題。為規范政府收費行為，理順稅費關系，以規范的方式合理籌集交通基礎設施維護和建設資金，需要適時進行成品油稅費改革。

燃油稅的提法由來已久，早在1994年，有關部門就提出過開征燃油稅的動議。1997年7月3日，全國人大常委會通過《中華人民共和國公路法》，首次提出以燃油附加費替代養路費，從1998年1月1日起實施。1999年10月31日，全國人大常委會通過《中華人民共和國公路法修正案》，規定國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規定。2000年10月22日，國務院將燃油稅列入交通和車輛稅費改革實施方案，擬在適當時機開征。但是，由于近年來國際油價居高不下等原因，燃油稅一直沒有開征。

實施燃油稅改革的初衷主要是通過稅費改革解決養路費征收不公平，根治公路亂收費現象，同時為公路建設和維護提供穩定可靠的資金來源。隨著時代發展和外部環境的變化，燃油稅改革漸漸承擔了更多的職能，即促進科學發展，節能減排，保護環境，構建資源節約型和環境友好型社會。這樣，就沒必要舍近求遠，開征獨立的燃油稅了，而通過對目前消費稅成品油稅目的改進同樣可以達到這一目的。而且，調整消費稅，不涉及新設稅種，稅收立法和征納成本不會有大的增加，便于操作，還能起到簡化稅制公平稅負的作用，所以，這次改革沒有單獨設置燃油稅。

從各國稅種設置來看，許多國家也沒有設立獨立的燃油稅，而一般被稱為汽車燃油稅、燃油消費稅和汽油稅，也有通過能源稅、交通稅或道路稅等來征收的，從稅收種類上看大都屬于消費稅或增值稅。目前，世界上已有130多個國家和地區開征了此類稅收。

在生產環節征收成品油消費稅主要是考慮到征納成本的因素。在生產環節征收，可以簡化征收方式，能夠保證足額征收。這是因為目前我國90%以上的成品油是由中國石油天然氣集團公司和中國石油化工股份有限公司生產的，納稅人和稅源相對集中，可以降低征納成本。如果在批發和零售環節征收，核算比較復雜，同時容易造成稅收大量流失。目前全國擁有10萬余座加油站，而上述兩大集團直接管理的數量占總數約50%，即使對零售加油站安裝稅控裝置，剩余接近50%社會油站由于較為分散且成分復雜，管理水平參差不齊，稅收征管難度比較大。

在生產環節征收成品油消費稅，還可以促進中央與地方政府理順分配機制。成品油消費稅是從原屬于地方收入的養路費等轉化而來的，改革后先作為中央稅，再通過財政轉移支付將收入分配給地方，有利于進一步規范政府收入行為，加強監管，保證成品油消費稅收入專款專用。

成品油消費稅的征繳方式可以選擇從量征收、從價征收和復合征收。這次改革之所以選擇從量征收，主要是為了形成稅收與油品價格變動沒有直接關系，只與用油量多少直接關聯的機制，而且成品油消費稅從量征收比較簡便。因為，所謂從量定額征收，是指繳納成品油消費稅的數額由所使用成品油的量來決定，使用量多的多繳稅，使用量少的少繳稅，這有利于鼓勵節能減排，還能避免能源價格頻繁變動導致稅收收入的不穩定。再考慮到要同時推出成品油價格與國際油價間接聯動、或稱間接接軌的機制，那么，從量定額征收的成品油消費稅單位稅額換算成比例稅率，實際上是浮動稅率，即油價越高，實際稅率越低；油價越低，實際稅率則越高。而從價征收則在油價提高時稅額“水漲船高”，油價降低時稅額相應減少，這樣不利于促進節能減排和保護環境，還容易帶來稅收收入的不穩定。

目前各國根據各自國情不同，征收燃油稅的方法各異：有從量征收的，比如美國、加拿大等國；也有從價征收的，比如德國；還有處于正由從量從價復合向從量征收轉變的。

目前，世界發達國家已經普遍實施燃油稅。美國因是最早生產石油的國家，歷史上即采取了低稅負政策，而歐洲和亞洲主要國家由于石油資源匱乏，為抑制消費采取了高稅負政策。如，美國2008年第一季度各州汽油的燃油稅平均稅率為每美國加侖0.286美元，加上每美國加侖0.184美元的聯邦稅，合計每美國加侖汽油稅額為0.47美元，或者每升0.124美元，相當于對汽油征收30%的燃油稅。英國稅率是73%，日本稅率是120%，德國稅率是260%，法國稅率是300%。從汽油零售價格看，比利時、法國、德國、意大利、荷蘭和英國等國的汽油零售價格中，燃油稅所占比重分別為61.8%、63.8%、67.6%、60.3%、65.4%和63.9%。我國周邊國家和地區燃油稅稅負大體為40%左右，屬于中等水平，如日本、韓國、印度、新加坡、俄羅斯、中國香港和澳門的汽油零售價格中燃油稅所占比重分別為41%、31.5%、52.1%、26.1%、44.2%和39.3%。目前我國成品油零售價格中包含的間接稅主要有增值稅、消費稅、城市維護建設稅和具有稅收性質的教育費附加。綜合計算，上述稅費在汽油、柴油零售價格中所占比重分別為19.7%和17.8%。在成品油消費稅改革后，在汽油和柴油零售價格中所占比重將分別達到34.6%和30.7%，仍低于周邊國家和地區燃油稅稅負的平均水平。

這次成品油價稅費改革在不提高現行汽、柴油價格前提下進行，并且在現行成品油價格水平上，國家已經對種糧農民、部分困難群體和公益性行業給予了補貼。此次改革后，原有的油價補貼政策繼續執行和完善。主要是：對當年成品油價格變動引起的農民種糧增支，繼續納入農資綜合直補政策統籌安排，對種糧農民綜合直補只增不減。對含遠洋漁業的漁業、林業、城市公交、含島際和農村水路客運的農村道路客運，補貼標準隨成品油價格的升降而增減。對出租車，在運價調整前，因油價上漲增加的成本，繼續由財政給予臨時補貼。對低收入困難群體，各地政府將繼續做好城鄉低保對象等困難群體基本生活保障工作。

同時，調整稅額形成的稅收收入一律專款專用，主要用于替代取消公路養路費等6項收費后的支出，補助各地取消已審批的政府還貸二級公路收費，并對種糧農民、部分困難群體和公益性行業給予必要扶持。