汪玉凱 大部制：若無有效監督，很難成功

備受關注的國務院大部制方案于2008年3月11日正式出臺。此次大部制改革的初衷在于解決職能交叉的問題，實現權力重組。大部制是否能真正有所作為?就此相關問題，本刊專訪了國家行政學院教授汪玉凱。

1 3月11日出臺的大部制方案與您的預期有什么差別?

汪玉凱：我預想的方案要超前一些——既有行政管理體制改革的總體規劃又有階段性的具體目標，對總體上組建多少部委，這一次實施多少，下一次實施多少，執行機構由哪些部門組成，如何協調監督等方面有相對具體的規定。但這次出臺的方案定性規定比較多，具體規定比較少，階段目標沒有指明出來，有點出乎意料。

2 目前的部門調整結果還是和藍圖有些差距，比方說大交通。大能源并沒有出現。

汪玉凱：這要有一個過渡形式，現在沒有組建起來的比方說能源部，可能是條件還不成熟，但不一定沒有進展，將來可能會組建起來。現在涉及到的部門都是問題最突出，呼聲最高的，要從這些部門切入。

3 類似鐵路部作為小部存在這種情況以及方案的簡要程度還是有點出乎意料。有論者指出這意味著部門利益根深蒂固的程度超出了公眾預想。

汪玉凱：對。改革肯定要涉及到部門利益，是利益博弈的過程。但每一個國家的改革都有相當高的艱難性，如英國的大部制改革用了將近20年。利益肯定要不斷調整，改革很難一步到位。

4 改革開放以來有五次類似的改革。此次改革與以往有何根本性的不同?

汪玉凱：過去改革存在的最大問題就是沒有整體性的長遠規劃，一屆政府進行的改革，下一屆不管。而這次改革要通過12年建立中國特色的行政管理框架，通過大部制著手實現政府權力重組，有著長遠的總體思路。這是根本性的不同。

5 在這當中行政體系內的“三權分立”能否真正發揮作用?

汪玉凱：肯定有作用。西方國家也普遍使用這種辦法。不過他們是在整個憲政框架下的三權分立。在我們這種體制下，決策、執行、監督三權相互制約總比過去既決策又執行的情況要好得多。

6 有人認為，在現行政治體制下。“大部”有可能只是權力的挪窩。

汪玉凱：這種擔心不是沒有道理。過去改革也出現這種問題。但這一次比過去要好就在于十七大就政治體制改革有重大規定，如強調民權、公民參與、共產黨自身改革以及權力制約等，實施起來這對大部制是一個非常重要的政治基礎，而反過來大部制成熟起來也會引發政治層面的改革，因為黨和政府功能也有重疊。這兩個方面匯集到一塊情況就還不至于像有些人說的那樣悲觀。

7 也有另一種觀點認為國家行政機關僭越為國家權力管理機關，在此基礎上的改革程序合法性保證不充分。改革注定很難成功。

汪玉凱：其實中國與國外采用的策略不一樣。國外的行政或政府改革一般是立法先行。但我們是政策先行，先由共產黨做出重大選擇，將之變成政策，然后再把政策變成國家法律意志。改革關鍵還是要看效果，不能簡單地說改革在哪一種環境能存活哪一種就不能。

8 您判斷大部制方案在接下來的實施中有可能遇到的困境是什么?

汪玉凱：第一，部門合并并不意味著權力能重組成功，核心在于能否實現權力制約。第二，中國這個體制下，把各部門權力集中到一個部門后，這個大部門由誰來監督，沒有有效的監督，大部制很難成功。第三，大部制沒有與自身改革配套的政治體制改革很難實現。第四，要有整體的制度設計，相應的其他機構一體化配套改革，否則管理機構簡單的整合沒有意義。

9 有效的監督最重要的形式是什么?

汪玉凱：行政體系外部來自人大、社會公眾、媒體輿論等的監督是最大的監督，是更大的希望所在，而這必須建立在政府公開、公正、透明的基礎上。

10 此次大部門制改革最大的意義何在?

汪玉凱：最大的意義在于這是向現代政府組織架構和管理模式邁出重要的一步，但它只是開頭，起步。