完善我國環(huán)境經濟政策的思考

[摘 要] 環(huán)境經濟政策被認為是解決環(huán)境問題的長效機制，目前，我國已開始重視使用環(huán)境經濟政策來解決環(huán)境問題，但由于種種原因，我國環(huán)境經濟政策還存在諸多不完善之處，我國應積極采取措施進一步完善環(huán)境經濟政策，提高環(huán)境保護的效果。

[關鍵詞] 環(huán)境經濟政策 環(huán)境保護 績效

一、環(huán)境經濟政策的理論及實踐

環(huán)境經濟政策是指按照市場經濟規(guī)律的要求，運用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經濟手段，調節(jié)或影響市場主體的行為，以實現經濟增長與環(huán)境保護協調發(fā)展的一種市場化的政策手段。與環(huán)境管理經濟手段相配套的法律法規(guī)及條例規(guī)定，構成了環(huán)境經濟政策體系。主要的環(huán)境經濟政策包括旨在改變任意和無償開發(fā)利用資源的環(huán)境政策，如推動合理開發(fā)、節(jié)約資源及保護環(huán)境的環(huán)境資源核算政策;排污者付費、超標排污罰款和收費標準高于污染治理成本的排污收費政策;鼓勵削減污染物排放量和排污權交易的政策等。目標是將市場主體經濟活動帶來的外部不經濟性降到最低限度直至徹底消除。

1.環(huán)境經濟政策的理論基礎

根據經濟學理論，環(huán)境問題是企業(yè)外部不經濟的產物，因此，要解決企業(yè)的污染問題，也就須將這種外部不經濟轉化為企業(yè)內部的成本，迫使企業(yè)在生產時考慮到環(huán)境因素。環(huán)境經濟政策主要基于兩類理論:第一類是基于新制度經濟學觀點，即“科斯手段”。認為環(huán)境問題主要是市場產權界定不清，因此要明晰產權，包括所有權、使用權和開發(fā)權。應建立環(huán)境產權市場，例如可交易的許可證制度與排放配額等。第二類是基于福利經濟學觀點，即“庇古手段”。認為通過征收稅費的辦法就可以把環(huán)境污染成本轉化為企業(yè)的內部成本，迫使企業(yè)治理污染。其中有征收污染稅或污染費，由此又衍生出其他一些手段，如罰款、金融、財政、資金賠償等。但國際上真正成功的使用的只有環(huán)境稅收、環(huán)境收費、超標罰款、綠色金融、財政補償與排污權交易。前者側重通過“看不見的手”——市場機制本身來解決環(huán)境問題，具體包括明確產權、建立市場等措施。后者通過“看得見的手”——政府干預來解決環(huán)境問題，具體包括稅收、收費、債券和押金等制度。這種市場化的方式有利于于降低環(huán)保的成本，提高環(huán)保的效率和效果。

2.環(huán)境經濟政策時提高環(huán)保績效的長效機制

保護環(huán)境的政策主要有：直接管制和經濟手段。直接管制是依靠國家或地區(qū)制定的有關法律、法規(guī)和行政條例，對環(huán)境污染進行直接的控制，如環(huán)境標準等。直接管制在治理污染，保護環(huán)境方面效果最為顯著，但是直接管制在治理污染方面缺乏經濟效率和管理效率，因為企業(yè)沒有為降低污染而進行創(chuàng)新的激勵，企業(yè)只要達到國家規(guī)定的污染標準，就沒有進一步降低污染的激勵，哪怕其降低污染的成本很小。此外，管制需要政府對排污企業(yè)進行嚴格監(jiān)管，行政成本高。此外根據斯蒂格利茨的“俘虜理論”，管制者很可能被企業(yè)“收買”，出現腐敗行為。

而經濟手段在環(huán)境管理中可以克服直接管制手段的不足，其在降低環(huán)境保護成本、提高行政效率、減少政府補貼、擴大財政收入以及提高公眾環(huán)境意識諸多方面，具有行政命令手段所不具備的顯著優(yōu)點，故為世界上很多國家所采用。比起直接的行政管制，經濟手段在防止污染、保護生態(tài)方面具有優(yōu)勢:（1)經濟效率優(yōu)勢。經濟手段通過內化企業(yè)環(huán)境成本，促使企業(yè)生產和個人消費時考慮到環(huán)境成本，它通過稅收、收費、補貼、信貸等經濟手段實現對經濟的間接調控。通過確定和改變市場游戲規(guī)則來影響污染者的經濟利益，調動污染者治污的積極性，讓污染者也來承擔改善環(huán)境的責任。（2）體現了社會公平。如，“污染者付費”原則，即誰污染，誰承擔責任，體現了社會公平；再如，生態(tài)補償機制，遭受到環(huán)境污染帶來的損失，應得到補償，享受到環(huán)境保護帶來的收益，則應付費，不能無償的消費環(huán)保帶來的好處。（3）可以實現環(huán)境治理的模式從“終端治理”向“全程監(jiān)控”的轉變。這種轉變使得某些類型的經濟手段，如產品收費、注冊管理費、清潔技術開發(fā)的補貼和押金制度等能夠發(fā)揮更大的作用，從而有效的避免了先污染后治理的弊端。

理論和發(fā)達國家的實踐表明，環(huán)境經濟政策是迄今為止解決環(huán)境問題最有效、最能形成長效機制的辦法。早在20世紀70年代初，發(fā)達國家就積極應用環(huán)境經濟政策來實現經濟與環(huán)境的均衡發(fā)展，取得了成功。1972年OECD首次提出了“污染者付費原則”，在以后的20多年中，西方發(fā)達國家對市場機制和財稅政策進行了基于環(huán)境考慮的一系列改革。在長期的污染防治實踐過程中，發(fā)達國家建立起一整套全方位、多領域的宏觀環(huán)境經濟政策，能以較低的成本達到有效控制污染的目的。例如，OECD許多成員國針對農藥、化肥、含鉛汽油、電池、包裝材料等許多會產生污染的產品征收產品稅，刺激生產者和消費者轉向無污染、少污染產品的生產和消費。從20世紀90年代起，OECD國家開始綠化其稅制體系，實行綠色稅制改革，以制定可行的、對保護環(huán)境有效的政策。同時綠化財政體制，調整或取消對環(huán)境保護不利的財稅政策。

二、我國環(huán)境經濟政策績效不佳

環(huán)境經濟政策在國外已經推行多年，我國也一直在探索。我國環(huán)境管理方式已經從過去的單純的行政管理逐步向行政與經濟手段相結合的綜合環(huán)境管理模式轉變，逐步將環(huán)境經濟政策體系的構建作為解決環(huán)境問題最有效、最能形成長效機制的辦法。這對于推動節(jié)能減排，貫徹科學發(fā)展觀具有重要的意義。但我國的環(huán)境經濟政策在體系的完善性、手段的科學和有效性等方面還存在諸多問題，使得環(huán)境經濟政策的績效不佳。

1.我國環(huán)境經濟政策體系不完善

目前，我國環(huán)境管理還主要以行政方式為主，真正有效的環(huán)境經濟政策的工具很少，至今沒有形成一個完整獨立的政策體系。在我國現行的環(huán)境經濟政策中，以排污收費制度最為典型和成熟。近些年來，環(huán)境融資、排污交易、清潔生、生態(tài)補償等環(huán)境經濟政策也取得了一定進展。但是，由于環(huán)保部門行政權力有限，法律規(guī)定的處罰額度太低，違法成本低、守法成本高使得排污收費制度在調控企業(yè)經濟活動方面起步到應有的作用。更重要的是，目前在我國，排污收費在本質上只是環(huán)保部門進行環(huán)境管理的一種輔助手段，僅僅屬于局部、微觀的調控，遠未達到對市場運行機制進行整體宏觀調控的作用。而排污權交易、清潔生產、生態(tài)補償機制等，在我國仍處于試點狀態(tài)，尚不能充分發(fā)揮其對于環(huán)境保護的調控作用。盡管銀監(jiān)會將與國家環(huán)保總局聯合出臺綠色信貸政策、央行決定推動將企業(yè)環(huán)境信息納入征信系統等，但總體而言，這些具有宏觀調控作用的環(huán)境經濟政策目前仍處在探索和啟動階段，遠未形成完備的政策體系。

2.環(huán)境經濟政策執(zhí)行效果不佳

目前，不僅我國環(huán)境經濟政策遠未形成體系，而且現有的政策也呈現執(zhí)行乏力，效果不佳的狀態(tài)。導致環(huán)境經濟政策推行困難，執(zhí)行效果不佳的主要原因在于:（1)環(huán)境政策缺乏相應的配套措施。有些環(huán)境經濟政策雖然有政策性規(guī)定，但是由于沒有配套的措施，也沒有與其他部門形成默契配合，難以起到應有的作用。例如，中國人民銀行早在1995年就制定政策，要求各級金融機構對“不符合環(huán)保規(guī)定的項目不貸款”，可由于沒有配套的措施，這項很好的環(huán)境經濟政策并沒有得以真正實施。直至今年7月，國家環(huán)保總局、央行、銀監(jiān)會這3個公章才第一次蓋在同一份文件上，以綠色信貸機制遏制高耗能高污染產業(yè)的盲目擴張。(2)地方目標和中央政策相背離。中央政府力圖建設環(huán)境友好型社會，而一些地方政府出于集團乃至個人的利益，卻片面強調GDP增長。

3.有關環(huán)境經濟政策的法律不健全

要有效建立起環(huán)境經濟政策體系并使其充分發(fā)揮作用，首先應將環(huán)境經濟政策上升到立法的高度，而不是僅僅停留在各部門分散的行政手段上。加強制度法律建設，是環(huán)境經濟政策發(fā)揮作用的一個重要基礎。近年來，我國雖然頒布實施了一系列有關環(huán)境經濟政策的法律法規(guī)，如，《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《森林法》等等，但政策的法律保障體系還很不完善，存在不少空白和不規(guī)范現象，這嚴重影響了環(huán)境經濟政策的實施績效。如生態(tài)補償政策，雖然早在1989年就已開始在一些地方實施，但是由于沒有法律依據，沒有統一的政策框架和實施規(guī)劃，這項政策至今仍處在試點階段。另外，一些城市正在試行的排污權交易政策也沒有相關法律的規(guī)范，存在很大的隨意性。

4.環(huán)境經濟政策的制定過程的缺乏績效

環(huán)境經濟政策是集政策制定、執(zhí)行、評估和修正于一體的一個完整體系。科學合理的環(huán)境經濟政策，強有力的執(zhí)行以及對執(zhí)行效果的評估和修正，是環(huán)境經濟政策取得良好效果保證。哪一環(huán)出現了問題，都會影響到整個環(huán)境政策的績效。而我國環(huán)境經濟政策的在制定的程序、方式等等方面存在某些不足，直接導致制定出來的環(huán)境經濟政策不盡科學合理，從而使政策效果達不到政府的預期目標。(1)我國環(huán)境經濟政策的制定機關通常涉及到多個部門、多個層次，這些制定環(huán)境經濟政策的機構不僅為整體經濟和社會利益服務，而且也有自身的利益要求，這就難免會出現各自為政、政出多門現象。(2)我國環(huán)境經濟政策的制定過程缺乏系統和詳細地研究及缺乏公眾參與機制。往往是先由有關的職能部門提出意見，然后由領導決定，而沒有環(huán)境政策利益相關者，如地方政府、相關部門、企業(yè)和個人的參與，導致現行的環(huán)境經濟政策缺乏系統性和科學性，甚至在一定程度上，導致環(huán)境公平問題的產生。(3)在制定有關環(huán)境經濟政策時，總是在環(huán)境管理系統內部考慮，而很少從政府的宏觀調控職能轉換以及與其它政策相協調等角度進行考慮。在這種情況下，環(huán)境經濟政策就只能局限于一些對環(huán)境進行管理的微觀經濟手段，而很少在經濟結構調整、能源發(fā)展戰(zhàn)略、財政稅收和金融以及農業(yè)和交通政策中引入有利于環(huán)境的經濟刺激手段。換言之，環(huán)境經濟政策與這些部門政策之間往往難以協調，同時由于部門經濟利益的驅動，一些部門往往熱衷于出臺具有資金收入的環(huán)境經濟政策，以致出現一些環(huán)境經濟政策的混亂現象。這些做法，一方面增加了政策執(zhí)行成本和管理成本，另一方面也降低了環(huán)境經濟政策的經濟效率。（4）我國環(huán)境經濟政策的制定和實施缺乏成本——收益分析。發(fā)達國家早已將制定的環(huán)境經濟政策納入成本——收益的分析，通過對擬實施和已生效的環(huán)境經濟政策進行成本－收益分析，可全面衡量政策對就業(yè)、經濟增長、環(huán)境、生產率等的總影響，將環(huán)境經濟政策建立在科學量化分析的基礎上，并以效率原則作為一個重要的評價標準，可提高政策制定的效率和效果。

三、完善我國的環(huán)境經濟政策體系，提高環(huán)境經濟政策的績效

針對我國的現實情況，首先從以下幾個方面加強我國的環(huán)境經濟政策體系建議。

1.進一步完善有關環(huán)境經濟政策，并推動環(huán)境政策法律化

逐步完善、豐富環(huán)境經濟政策工具，逐步建立起完整的環(huán)境經濟政策體系。在解決環(huán)境保護問題方面更多地使用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經濟手段，讓消耗資源、破壞環(huán)境的成本內在化，進入生產成本。比如將污染許可證交易制度作為防治污染的主要工具，同時完善污染稅費制度，使之相互配合，發(fā)揮協力。同時，進一步強化和完善環(huán)境保護的立法工作，盡快推動逐步成熟的環(huán)境經濟政策進入法律框架系統，使其成為規(guī)范社會經濟行為的硬約束，提高環(huán)境政策的權威性和有效性。

2.加強環(huán)境經濟政策的配套措施建設

應通過法律規(guī)定，使各部門相關政策與環(huán)境經濟政策相配套，發(fā)揮政策的協同作用。一是政策之間要配套。比如，我國要建立世界上最嚴格的耕地保護制度，但是一些地方政府卻依據其他文件規(guī)定，還在違法占用耕地，搞開發(fā)區(qū)的建設。因此，環(huán)境政策之間要配套，環(huán)境政策與其他的政策之間也要配套協調，否則，政策之間的沖突會削弱了環(huán)境政策的權威和效力。二是措施要具體化，配套文件要及時。配套的法規(guī)應當在法律生效之前就制定完畢。

3.加強環(huán)境經濟政策的研究工作

為了保證環(huán)境經濟政策，特別是保證有關宏觀政策對環(huán)境有利，必須要發(fā)揮綜合決策的作用。(1)制定環(huán)境經濟政策時引進“公共參與制度”。環(huán)境經濟政策研究與實施是一項涉及財政、稅收、金融、農工商等多部門的工作，需要各部門之間協調配合，這是環(huán)境經濟政策研究與試點取得成功的重要保證。同時環(huán)境政策也會對市場、企業(yè)、個人等產生重大影響，在制定政策時應聽取和吸收各部門及社會各界的意見，保證政策制定的公平性和有效性。中央制定的宏觀經濟政策，必須要有環(huán)保部門和其他有關部門的有效參與，確保宏觀經濟政策考慮到環(huán)境因素；中央制定的環(huán)境政策，要有地方的參與，使地方能夠表達自己的利益訴求，建立必要的信息溝通和利益協調機制；此外，政府有關的環(huán)境經濟的制定，還要廣泛聽取利益相關者及社會方面的意見，取得共識，提高決策的科學性，降低未來政策執(zhí)行成本。(2)組建跨學科的研究隊伍。環(huán)境經濟政策研究是跨學科、跨部門的綜合政策科學研究。為此，建議組織以政策研究部門為主、大學研究機構為輔，同時充分吸收國際經驗的研究隊伍。同時設立技術顧問組，主要由有關部門政府等官員以及環(huán)境政策專家組成。此外也好積極開展國際合作與交流，加強與OECD國家、世界銀行、聯合國環(huán)境署等國際組織的聯系，充分利用其在環(huán)保方面的成功經驗及資金支持。(3)為提高環(huán)境經濟政策的科學性和有效性，在制定政策時，引入成本——收益分析方法。通過對擬實施的環(huán)境經濟政策進行量化的成本－收益分析，對執(zhí)行政策可能產生的收益及可能產生的成本進行預測，可為政府選擇科學有效的環(huán)境經濟政策提供重要參考，有助于政府篩選出成本最低，效果最佳的環(huán)境政策。

4.提高環(huán)境經濟政策的執(zhí)行效果

為提高環(huán)境經濟政策的執(zhí)行力度，（1)加強監(jiān)測、監(jiān)督和執(zhí)法能力。可考慮將環(huán)保總局升級為環(huán)境部，同時加強國家環(huán)保總局對地方環(huán)保局的監(jiān)督管理能力。提高環(huán)境經濟政策的執(zhí)行效果，也離不開立法機構和公眾的參與和監(jiān)督，要充分發(fā)揮人大、社會和民眾的監(jiān)督作用。(2)公開有關環(huán)保環(huán)境政策的信息。信息公開有利于強化社會公眾對環(huán)境政策的監(jiān)督，同時也使人們對執(zhí)行政策的效果有清楚的認識，提高人們執(zhí)行政策的自覺性，降低政府實施規(guī)制政策的監(jiān)督和執(zhí)行成本。有些環(huán)境政策臺后，執(zhí)行效果不佳，這雖與人們的法律意識不強有關，但與人們對執(zhí)行政策可能帶來的收益沒有很好了解也有關。如果人們對環(huán)境政策可能帶來的效益有充分的了解，無疑會增加人們執(zhí)行的激勵，降低政府監(jiān)督成本，并減少因對違規(guī)企業(yè)進行處罰造成的效率損失。

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