金融資產管理公司的外部環境分析及改善

摘要：我國四大金融資產管理公司成立以來，在完成政策性資產處置任務的基礎上，陸續開始商業化轉型。目前，我國金融資產管理公司面臨的法律環境、市場環境、政府環境尚不完善，直接影響商業化轉型的前景。本文擬結合對國際上金融資產管理公司面臨外部環境的分析，提出改善我國金融資產管理公司外部環境的建議。

關鍵詞：金融資產管理公司；外部環境

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A文章編號：1674-2265（2008）11-0015-03

1999年，我國政府為有效防范和化解金融風險，借鑒國際經驗，先后出資設立了信達、華融、長城、東方等四家金融資產管理公司（以下簡稱AMC），并通過劃轉方式對口接收了中國建設銀行等四大國有商業銀行的1.4萬億元不良資產。到2006年年底，四家AMC已經基本完成政策性不良資產的處置任務，伴隨著建行、中行、工行、農行股改進程，AMC的不良資產來源逐步由政策性剝離向商業化收購過渡，在經營模式上也逐步開始向商業化轉型。這些變革，對AMC外部環境的改善提出新的要求。

一、我國AMC外部環境存在的問題

AMC的外部環境涉及到諸多方面，對經營處置影響比較顯著的主要包括法律環境、市場環境和政府環境。

（一）法律環境方面

配套的法律環境是AMC運作的基礎。1999年四家AMC成立后，在不良資產相關法律一片空白的情況下開始對不良資產剝離與處置的探索。2000年11月，國務院頒布了《金融資產管理公司條例》，對AMC的性質、職能和業務范圍進行了明確，初步確立了AMC的法律地位。在隨后的不良資產處置進程中，國家不斷出臺了諸多與之相配套的法律法規及司法解釋，為不良資產處置提供了很大的支持。但總體看來，不良資產處置的法律環境依然相當薄弱，大大影響了處置效率，并制約了處置方式的創新，如資產轉讓、企業重組、資產證券化、結構交易等都缺乏相應的法律支持甚至受到限制。迄今為止，我國沒有一部針對銀行不良貸款處置和資產管理公司的專門法律，現有的民商法對債權人的保護程度十分有限，AMC業務運作中的問題主要依靠行政文件解決，使其處于不利地位。

（二）市場環境方面

市場深度不夠，缺少市場競爭機制，缺乏多層次、開放的不良資產市場。到目前為止，我國尚未形成統一的不良資產批發與交易市場。一級市場由四家資產管理公司壟斷，缺乏必要的競爭，而二級市場信息流通不暢，市場的交易主體數量有限，交易手段和交易品種缺乏，在一定程度上抑制了不良資產處置的速度和效益。目前，我國沒有把不良資產批發市場和處置市場分開，也沒有把不良資產處置市場和公司控制權交易市場分開，更談不上不良資產的衍生產品——資產證券化、資產信托化市場的發展。

（三）政府環境方面

我國不良貸款主要集中于各級政府管理的國有、集體企業，不良貸款的形成原因錯綜復雜。AMC代表中央政府，資產處置是與地方各級政府的利益博弈，因此，其面臨的地方保護主義和不當干預行為較為嚴重。 一些地方政府為支持當地經濟發展，在國有企業改制中默許假借兼并、分立、合并和破產等損害債權人利益的行為。同時，迫于政

府壓力，司法不公，偏袒地方國有企業，不能依法保障AMC的權益。

二、國外AMC的外部環境分析

（一）法律環境

美國在二十世紀80年代出現銀行危機以后，政府為了加快處理不良資產，在組建RTC（Resolution Trust Company）的同時，還頒布了一系列法律，特別是1989年的《金融機構改革、復興與加強法》，它提出了解決儲貸協會危機的一攬子方案，設立債務處理融資公司專門為RTC提供融資。另外《債務處理信托公司再融資、重組與改進法》改革了對RTC的監管體制，細化了監管規則，補充了融資規定，從法律上明確了RTC的目標、權利和責任，為其公正有序地處理銀行不良資產提供了嚴密的法律依據，更可取的是對新的規章制度靈活解釋，以適應新產品和新觀點。

波蘭在1993年推出國有銀行重組計劃，制定了《銀行企業法》、《重組法》等法律，這些法律與破產法、商業通則共同構成了規范重組的法律體系。《重組法》賦予銀行在調解過程中擁有“準司法權”，將主動權從法庭轉移到銀行，以解決債權人和債務人的矛盾，簡化有關法律程序，提高效率。法律提供了銀行和債務人重組債務的幾種方式：調整債務期限、降低利率、不計復利、債權轉股權、減免債務本息及提供新的貸款等。如果企業不能或不愿重組，銀行有權迫使債務企業提出破產申請或出售不良資產。由此可見，波蘭立法的一個重要特點是，強化銀行在債務重組中的地位和權利，維護債權人的利益。《重組法》的實施使銀行資產賬面價值減少，卻沒有造成普遍免除債務、逃廢債務的習氣。

韓國政府針對1997年出現的亞洲金融危機，于當年11月制定了《有效處理金融機構不良資產及成立韓國資產管理公司的法案》，把現有的成業公社擴編成資產管理公司，并設立了不良債權整理基金，負責處理不良債權。為了保證以證券化的方式處理大量的不良債權，1998年9月制定了《資產證券化法案》，1999年4月制定了《住房抵押債權證券化公司法》。

從法律環境來看，取得成功的國家都頒布了針對資產管理公司的特別法，對于資產管理公司獨特的法律地位予以承認，為資產管理公司各類業務的開展提供相應的法律依據。

（二）市場環境

金融資產管理公司商業化轉型的主要基礎就是不良資產處置方式的創新，這些處置方式涉及到企業上市、證券化、債券和股票承銷、債轉股、兼并收購、分立重組等。這些處置方式都需要完善的資本市場、債券市場、私募市場、不良資產基金市場、客戶市場等若干市場的支持。同時，巨額的不良貸款在短時間內處置，供給大于需求，供需矛盾會非常突出。雖然我國資本市場發展迅速，但是與發達國家相比仍然暴露出制度不完善、操作不規范、市場規模和容量小、流動性差等問題。特別是債券市場規模小且停滯不前，股票市場尚需進一步規范，基金業雖然近幾年有了很大的發展，但是整體情況并不樂觀。有關法律法規不配套、政策制度不落實，難以吸引各方資金參與不良資產重組。由于不良債權不是實物資產，在我國屬于比較“偏”的投資品種，投資者對它普遍缺乏認識，甚至認為不良債權和ST股票是一回事，不良債權的買方市場狹小。因此，如果事先沒有對債權企業進行調查，也沒有信息獲得渠道或者渠道不通暢，那么很少會有投資者愿意承擔這種風險。近年不良債權拍賣中，幾乎看不到競價場面，即使能夠成交，成交價格往往也不理想。

而發達國家在清理壞賬過程中，通常依托資本市場進行壞賬包裝和銷售，從而降低清理成本。

意大利承擔重組的中介機構——伊利亞集團從銀行手中收購企業的股權，對企業進行重組并取得成功后，又把股權在資本市場出售給私人。

美國RTC成立以后，資產存量里面數額最大的一項是住房抵押貸款，高達340億美元，鑒于當時美國住房按揭證券市場規模很大，該公司就將證券化方式引入，在1992年運作第一個不良資產證券化項目，并在隨后的兩年內不斷推出，每月的平均交易額高達19億美元。從整體來看，通過資產證券化方式處置的資產占RTC全部處置資產的10%。通過資產證券化，該公司將大量的不良貸款推向了市場。

韓國資產管理公司（KAMCO）于1999年推出第一個證券化項目，從1999年到2001年間，利用證券化處置的不良資產占總額的20%。同時韓國不良資產市場是全方位的，各家銀行以及其他金融機構都可以通過KAMCO介入或者自行參與不良資產市場。購買方既有國內企業，也有國外公司；市場客體既有單項資產，又有組合資產；既有現金交易，也有經營、收益分配權交易。韓國資本市場雖然沒有美國發達，但是韓國資產管理公司聘請了大量國際上有威望的中介機構，如牽頭經理人由瑞銀華寶和德意志銀行擔任，信用評級聘請的是惠譽國際和穆迪公司，外資的廣泛參與提高了透明度，市場化運作的外資占了整個不良資產處置中的75%。

因此，從國際經驗看，設立處置機構只是第一步，而發展不良資產的交易市場才是提高處置效率的關鍵。

（三）政府環境

首先，很多國家之所以成功就在于帶有濃厚政治色彩的政策性收購少。運作比較成功的國家有美國、瑞典、韓國等，這些國家剝離或者收購資產一般是由金融資產管理公司和政府以及銀行協商解決，政府不強制資產管理公司收購。而且金融資產管理公司一般不收購金額小、存在權責瑕疵、沒有重組價值的資產。不收購重組價值不大的資產是從組織成本考慮，與其收購不如留在原銀行進行核銷。

其次，政府需要給予資產管理公司充分的獨立性。在運作成功的國家里，政府絕不獨攬大權，比如美國、西班牙、瑞典、韓國等，金融資產管理公司能夠自主決定管理和處置的決策，具有較高的獨立性。政府的職責是制定規則和監督檢查規則執行情況，不介入金融資產管理機構的內部經營管理。政府的監管部門間協調充分，監管效率較高。運作不成功的金融資產管理機構往往實行多頭管理，導致“監管真空”和“監管重復”現象共存，加大了處置風險。

再次，金融資產管理機構定期向監管部門上報并向社會披露重大的內部決策和財務信息，具有很高的透明度，資產管理、處置活動基本上奉行“三公”原則。

而在運行不成功的國家，如墨西哥、菲律賓等，監管部門對金融資產管理機構的資產管理和處置干預較多，金融資產管理機構缺乏獨立性，自主決策性差，為避免損失，不愿積極參與大規模資產處置。在加納等國，資產處置不僅要考慮經濟效益，而且要考慮社會和政治效益，企業重組主要由行政主管部門決策，作為債權人和股東的金融資產管理機構經常沒有發言權。這樣一來，政策導向對市場產生不利影響，使得金融資產管理機構無法以利潤最大化為經營目標，發生經營風險和損失的可能性大大提高。

三、改善我國AMC外部環境的建議

（一）建立健全不良資產處置的法律框架

國際經驗表明，不良資產處置工作必須依托能全面、充分保護債權人利益的法律框架。國務院頒布的《金融資產管理公司條例》及最高人民法院出臺的相關司法解釋，解決了資產管理公司遇到的部分法律問題，但與國外同類機構相比，我國AMC在法律、制度保障、功能設置上都存在一定缺陷。完善不良資產處置法律框架的關鍵是按照德國等西方國家在企業管理方面所采用的“利益相關者治理”原則，在《公司法》、《破產法》等相關法律中賦予債權人參與公司治理的法律地位以及主導對企業的重組、破產的權利。

（二）發展資本市場和不良資產交易市場

發展各類資本市場，特別是企業產權和債權轉讓市場，形成場內、場外多種交易形式，主要目的是提高各類產權的可流通性。構造債轉股股權流通機制對不良資產處置非常重要，公司控制權是不良資產處置的關鍵所在，惟有公司控制權的轉移才可能對現有的債轉股企業以及債務人企業管理層形成足夠的壓力，資產管理公司才能真正發揮投資銀行兼并重組的價值提升作用。否則，不良資產處置工作將只能停留在依法清收并拍賣實物資產的價值止損階段，很難起到促進國有經濟重組、產業結構調整和社會資源整合的作用。

（三）推進和完善政府職能，減少行政化干預

在不良資產的收購中，政府需要多從市場因素考慮，在符合國家政策和國計民生的情況下，盡量采用商業化收購的方式，既能提高收購效率，又不會損害整體利益。同時，在資產處置過程中，政府應該避免過多的行政性干預，充分發揮市場機制的作用，特別是地方政府在處理與自身利益相關的資產的時候，更是要從全局出發，將資產推向市場，而不是僅僅以行政力量來進行資產處置。

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（編輯 代金奎）