國資法草案妥協依舊

在業內多數人士看來，《企業國有資產法草案》是一個對國資管理現實的妥協版本，缺乏對國資改革起到進一步推動作用

醞釀了15年之久的《國有資產法》草案，近日又通過了一輪審議。

2008年6月24日，十一屆全國人大常委會第三次會議對國有資產法草案進行了第二次審議，將原來的《國有資產法（草案）》名稱改為《企業國有資產法（草案）》（下稱《草案》），并對2007年底審議的草案一審稿進行了修改，不過基本延續了草案一審稿的思路。

由于《草案》對一些體制性根本問題沒有給出答案，比如對金融國資的監管定義模糊，對國資委定位未進一步明確，對政企分開、政資分開的界限仍沒有厘清，因此，在業內大多數人士看來，《草案》是一個對國資管理現實的妥協版本，缺乏對國資改革起到進一步推動作用。

“《國有資產法》不可能一步到位，我們是客觀反映現狀，只能通過階段性實踐逐步完善，爭取年內出臺。”全國人大法律委員會一位人士向《財經》記者表示。

國資委定位懸擱

在《草案》一審稿中，最具爭議的內容當屬第十條，“國務院和地方人民政府授權的其他有關部門、機構（以下稱履行出資人職責的機構），按照本級人民政府的授權、代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責”。對于國資監管體制的這一界定，在一定程度上與國資委行使出資人職責的既有框架有所偏離。

按照現有格局，對于國資監管，除了國資委，文化部、教育部、財政部、煙草局等都負有部分國資監管職能。經營性國有資產，僅僅在中央層面，除了國資委監管的150家央企，還有眾多金融類國企和各個部委下屬的近5000多家國企，廣泛分布在鐵路、郵政、農墾、煙草、教育、文化、科技等系統。

在對《草案》一審稿征求各方意見時，有聲音稱，按照國務院的現行規定和改革的實際做法，目前絕大多數非金融類企業的國家出資企業，都是由政府國有資產監督管理機構統一履行出資人職責，只有少數行業的國家出資人企業，是由政府授權其他部門、機構履行出資人職責。這一改革在實踐中已取得較好效果，因此上述提法應做適當修改。

在這一背景下，二審稿《草案》中，上述規定修改為兩款：“國務院國有資產監督管理機構和地方人民政府按照國務院的規定設立的國有資產監督管理機構，根據本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責”；“國務院和地方人民政府根據需要，可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。”（草案二次審議稿第十一條第一款、第二款）

據了解，對于后者，參加二審的委員們仍存在頗多看法，認為這明顯不符合政企分開的改革要求，這樣的結果是將現實中并不符合改革要求的一些過渡性措施從法律上加以肯定和遷就，會使政企不分有了合法的依據。其癥結在于，應對國資委的定位進一步明確。

事實上，關于國資委的定位問題一直有三種觀點：其一是國資委僅作為代表國務院的出資人，即只負責經營活動；其二是國資委僅定位為行政部門，即監管人；還有一種觀點是，同時擁有出資人和監管人的雙重角色。

“原本期待國資法對國資委有一個法律定位，現在看仍然是一個妥協的立場，沒有解決部門‘打架’的問題。”國資委一位人士表示。

在他看來，本次審議的結果是中性的，而國資法的本質問題在于政企、政資分開的方向是否堅持，政企、政資分開到何種程度。

全國人大法律委員會人士對此回應稱，“改革還在實踐探索中，等實踐成熟才可以下結論；國資委作為國務院的特設機構，是事業法人、企業法人還是機關法人？這一定位的明確，是國務院的職權，現在的《草案》是給改革留有空間，不可能天衣無縫，但也不否認十六屆三中全會確定的方向，由國資委管人、管事、管資產。”

金融國資依舊模糊

根據2007年底的一審草案，《國有資產法》僅適用于經營性國有資產，即國家對企業的出資和由此形成的權益。而多位審議《草案》的全國人大常委會委員則認為，作為規范國有資產管理、監督和經營的基本法律，《國有資產法》應該適用于經營性、行政事業性及資源性國有資產，應該是個“大國有資產法”。前述概念被認為涉及的調整范圍過于狹窄，涵蓋面很小，是個“小國有資產法”。

全國人大法律委員會經同財政經濟委員會和國務院法制辦、國資委研究認為，此次《草案》主要是針對維護企業國有資產權益、保障國有資產安全、促進國有資產保值增值作出的規定，目前企業國有資產的概念已廣為使用，將該法名稱定為“企業國有資產法”更為恰當。同時將《草案》對于企業國有資產的定義相應修改為，“本法所稱企業國有資產，是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益。”

“這一定義事實上已將國有金融企業囊括其中，否則調整范圍太窄。”前述全國人大法律委員會人士向《財經》記者指出。

盡管如此，二審稿中并沒有具體規定金融國資的監管問題，僅作出框架性規定，“金融企業國有資產的管理與監督，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。”

誰是中國金融國有資產的出資人？這是一個越來越難回避的問題。截至2007年末，中央級金融類企業國有資本總額1.2萬億元，占全部實收資本的80％以上，管理的資產總額已逾40萬億元。

在業內人士看來，金融國資監管體制一直處于模糊地帶。目前已公布現有相關證券、期貨、商業銀行、基金等金融類企業法律法規，均未明確對金融國資的監管，而對這部分金融國資的管理職能，實際上仍分散在財政部、銀監會、證監會、保監會、人民銀行、發改委等政府的不同部門，仍是“九龍治水”的局面。

財政部金融司司長孫曉霞曾在接受《財經》記者專訪中強調，財政部并未被明確賦予完整的國有金融資產的出資人職責。根據中編辦文件精神，財政部對國有金融資產的管理主要體現在基礎管理方面，即對金融類企業國有資產產權登記、資產評估、資產轉讓、清產核資等。

“金融國資的監管職能實踐中是由財政部在管，管理得是否到位，由國務院裁定。”前述全國人大法律委員會人士表示。而是否最終應由財政部履行這一職能，尚停留在各個層面的爭議之中。

《草案》的主要起草人之一、人大財經委法案室主任朱少平向《財經》記者表示，《國資法》的初衷，是延續2003年國務院頒布的《企業國有資產監督管理暫行條例》（下稱《條例》）的原則。“對一些爭議較大、含義不清的具體問題，宜由國務院拍板確定，法律中不作具體規定。”

“《國資法》應該是對《條例》的完善和補充，更加適應現階段改革，但現狀是《條例》有的它也有，《條例》沒有的都回避了，這對實際工作沒有推動作用。”國務院發展研究中心企業所副所長張文魁對此不無遺憾，“在國有經濟布局調整還未到位的情況下，對深化體制改革可能會有約束作用，對地方國資改革可能阻力很大。”

參與起草《草案》的多位專家均認為，《草案》并未真正將監管職能和所有者職能真正分開，只解決了框架性問題。

《草案》起草組專家、中國政法大學教授李曙光亦表示，此次《草案》的二次審議沒有解決國資監管體制的三個本質問題：對十六大有關國資改革方向的不同認識、對政府和企業之間的關系安排的不同意見、政府部門之間對國資管理職能的界限不清。