重定農業水價

農業水價改革以合理配置水資源的功能為目標，但未來的水價上調必然是一場考驗

六七月間，華南華北農村陸續進入夏播用水高峰。與此同時，一輪農業水價綜合改革試點也先期選取糧食主產省、區內總面積約150萬畝的灌區陸續啟動。

在全國用水總量當中，農業用水歷來占有絕大部分份額。近年農業用水大約占全國總用水量的70％以上。灌溉是用水大戶，高效利用灌溉水正是緩解我國水危機的核心措施。

有學者表示，農業節水投入很小、潛力巨大，如果農業用水能夠形成良性循環的機制，將極大地優化中國整體的水資源分配格局；而中國是一個灌溉大國，灌溉狀況的改善，無疑也有助于保障國家糧食安全。

改革起步

牽頭進行此次試點的是水利部和財政部。改革的具體思路并非簡單的價格調整，而是分為三個步驟。

第一步，由中央和地方兩級財政補貼，農民投工投勞進行灌區末級渠系節水改造，減少農民灌溉用水量；第二步，成立灌區農民用水協會，將末級渠系工程的產權明確交付農民用水協會，由其負責末級渠系的維護和用水管理；第三步，對灌區用水價格進行調整，令其不但能夠覆蓋國家水利工程管理單位向末級渠系供水的成本，也能夠覆蓋末級渠系水利工程養護成本，并實行終端水價制， 由農民向用水協會繳納水費。

水利部財經司副司長鄭通漢強調，先期的節水改造工程將大大減少灌溉過程中的用水損耗，因此改革一方面要調整水價，同時也要令農民用水價格負擔有所降低。

雖然有關的政府官員均非常謹慎地避免使用“漲價”二字，但他們都紛紛表達了相似的觀點，即以往的農業水價定價偏低，必然導致用水的浪費，調價將有利于資源的節約使用。

事實上，有關試點工作自2007年起已經啟動，當時確定的14個灌區試點規劃雖獲得審批認可，但當年未及投入實際運行。今年確定的試點灌區又有所增加，實施方案至6月已陸續完成審批，因此下一步即將同去年確定的試點一道進入規劃實施階段。

調價緣由

在水利部專家看來，中國農田灌溉投入十分不足，日益成為農業發展的瓶頸。與此同時，灌溉水利用系數低，用水浪費，水價偏低，無法覆蓋水利工程管理成本，這是促使有關部門推動農業水價改革試點的主要原因。

水利部有關資料顯示，中國大中型灌區灌溉工程大多修建于上個世紀50年代至70年代，設計標準低，質量不高且設施配套不全。近年來由于缺乏后續投入，絕大多數工程已超過規定使用年限而未能及時更新改造，因此普遍老化損壞嚴重，灌溉效益衰減。400多處大型灌區骨干建筑物損壞率近40％，大型排灌泵站工程完好率不足60％。

灌區骨干工程如水庫、大型灌渠等設施產權屬于國有，骨干工程以下，灌溉用水需通過由規模不等的斗渠、農渠、毛渠等末級渠系及配套工程輸往農田。末級渠系的產權屬于“集體”。

目前，灌區末級渠系的老化、破損或不配套現象比骨干工程更為嚴重。灌溉系統常常“上通下堵”，甚至沒有可用的渠道將水從骨干渠道輸往農田，農民不得不進行“大水漫灌”。水利部調研發現，近三分之一大中型灌區水利用率不足35％；由于不能及時有效灌溉，三分之一以上灌溉面積為中低產田。小型灌區的情況更差，渠道和設施完好率平均不足50％。

專家指出，灌溉耕地的糧食產量是非灌溉耕地的2倍至4倍，大中型灌區灌排工程全部改造后，即使出現嚴重干旱，糧食畝產仍可提高100公斤左右。因此，要減少自然氣候條件對糧食生產的影響，最有效措施就是改善農田水利設施和灌排條件，擴大有效灌溉面積。然而，由于灌溉不暢，“十五”期間全國平均每年減少有效灌溉面積311萬畝。

灌溉保障滯后的直接原因就是投入不足。根據《全國大型灌區續建配套與節水改造規劃》標準，全國402處大型灌區和重點中型灌區骨干工程節水改造需1200億元，但中央財政連續九年投入僅100多億元。地方財政配套資金更難落實。

末級渠系名義上產權屬于“集體”，更難得到政府財政的投資。目前農村“集體”產權歸屬十分模糊，既不屬于農民，鄉鎮、行政村等基層行政體系也并不包含末級渠系管護和建設職能。以往末級渠系尚可由基層行政機構組織農民投工投勞進行維護，但“稅費改革”后，農民對末級渠系的養護投入急劇減少。有統計顯示，和1998年前相比，近年來每年減少約70億工日左右，以每工日10元錢計算，約折合減少700億元投入。

這部分減少的投入并未以任何方式獲得補償，由此導致灌溉工程狀況不斷惡化，農民不愿繳納灌溉水費。水利部有關人士透露，農村稅費改革以來，各地水費實收率不斷下降，加之財政補償不足，農田水利運行陷入惡性循環。

2006年，水利部組織對全國26個省、區、市551處大中型灌區水價改革與水費計收情況進行調查，結果顯示，2005年農業水價平均為0.065元/立方米，僅占實際供水成本的38％，平均水費實收率為57.37％。兩者綜合考慮，2005年供水單位實收水費僅占農業供水成本22％。

定價難題

從此輪水價綜合改革試點方案看，中央和地方財政對末級渠系改造的補貼力度大于以往，實質就是要通過末級渠系工程改造，改善灌溉條件，節約灌溉用水。同時通過水價的調整，保證工程后續養護費用，解決農田水利工程建設和養護資金匱乏的難題，并建立節水機制。至于成立農民用水協會，則意在明確此后末級渠系產權和管理責任，同時保證水費的收取。

然而，這個精心設計的方案最終能否實現，關鍵因素還在于如何確定改革后的水價。水價定低了，農民沒有節水的動力，后續工程維護費用更難以保證；水價定高了，農民承受不了，不但水費依然有可能收不上來，而且將一定程度上推高糧價。

中國農業用水幾十年來經歷了從無償用水到政策性低價供水的變化。2003發布的《水利工程價格管理辦法》，明確供水單位為“供水經營者”，“農業用水價格按補償供水生產成本、費用的原則核定，不計利潤和稅金”。所謂的成本水價，即不考慮水資源本身價值，供水成本計量以灌區斗渠為界，國有水管部門收取水價核定至斗渠出水口，水費收取由鄉村農村基層行政機構負責。

不過，由于斗渠以下的末級渠系管理責任不明，又缺乏必要的水量計量設施，水費不但難以實收到位，且容易遭遇基層機構的“搭車收費”。

在專家看來，僅以斗渠為界的水費因為不包括農民投勞折資形成的固定資產折舊，遠不能涵蓋其真實成本，更背離水資源的市場價值。

總體來看，中國農業水價普遍較低，各地平均每立方米只有幾分錢，大型灌區水價尤其偏低。如寧夏，曾經每立方米水才6厘錢。由此，中國主要灌區的渠系利用系數只有0.4-0.6，即約有一半的水被浪費；引黃灌區下游輸水損失達30％-50％，河西走廊一些渠道，水量損失竟高達60％-80％。

調價考驗

然而，即便是如此低廉的灌溉水費，卻仍構成糧價當中的“大頭”。據水利部2006年的問卷調查顯示，水費占種糧成本的比例，不同地區不同作物大約為5％-20％不等，個別地區高達每畝七八十元，比之目前的糧價，這實在不是個小數。

有學者對此表示憂慮：目前化肥、油氣等農資價格大幅上漲，而國內糧價又低于國際水平，一旦現有灌溉費用提高，必然增加農民負擔，進而打擊農民種糧積極性，令未來糧食產量下降。

這并非杞人憂天。事實上，每年都有不少農戶因水費和灌溉問題退出灌區，改種灌溉要求較低的低產作物或經濟作物。因此，中國農業科學院農業自然資源和農業區劃研究所學者姜文來建議，在進行水價改革時，應綜合考慮當前農業生產成本收益和農民收入情況，準確估計農民的可承受能力，改革的幅度應不超于此。

湖北當陽楊樹河水庫灌區黃林支渠農民用水協會，是末級渠系成功改造的典型。該協會成立于1998年4月，覆蓋六個村、1270個用水戶，灌溉面積10669畝，管理以黃林支渠為骨干的近5萬米渠道，一個100萬方的許山水庫等。

2007年11月，該農民用水協會在壩陵辦事處、廟前鎮啟動“民辦公助”末級渠系改造工程，對下轄五條支渠和15條斗渠進行硬化，減少滲漏，同時建設配套建筑等。其中，中央財政投資187萬元、省財政投資113萬元、市財政配套20萬元，同時收益戶捐資16萬元，會員投勞折資266.75萬元。今年4月，工程竣工，經過節水改造，渠道過水能力增加，損耗減少，渠道增加了計量設施，農民水費收取率提高到95％。

據該協會會長林文清介紹，即便如此，末級渠系的管養費用仍來自協會下轄的水庫、魚池等產業的經營收入。協會向用水戶征收的水費目前按照當地水管部門公布的“斗渠口”水價收取，并沒有納入末級渠系的維護經費從而形成終端水價。根據這個水價，用水戶每畝地一年約繳納水費20元-30元，如果再攤入末級渠系養護費用，農民的負擔必然增加。

但并非每一個灌區都擁有黃林支渠這樣可以帶來收入的產業，因此，其經驗在多大的范圍內可獲復制，現在仍未可知。

即便將末級渠系的管養費用計入終端水價，現有水費仍無法體現水資源的真實價值。姜文來解釋，這是因為“水，尤其是農業用水具有很強的公益性”，不能完全放開價格，而須由政府進行調控。

而和市場手段相比，行政性的管制畢竟缺乏天然的靈敏性。終端水價當中，除末級渠系水價外，大頭是水管部門供水成本。按照目前規定，只補償供水生產成本、費用的原則，由行政主管部門核定，不得計入利潤和稅金。然而，這個看去公益性十足的規定背后，是大量水管部門的虧損、其運營難以為繼。

2006年，全國參加統計的水管單位為32960戶，在不提折舊的條件下，仍有8250戶虧損，虧損額近30億元，如果按財務規定提足折舊，虧損面還將擴大。

若要徹底理順農業水價體系，尚須在反思現有行政定價和管理制度的前提下，引入更為有效的成本控制和激勵機制。

專家一致認為，從長期看，水資源短缺的背景下，水價的上漲是大勢所趨。因“公益性”而長期低估的農業水價，也不可避免要順應這一潮流。也有觀點指出，如果水費的上漲不能通過糧價的提高而獲得合理的補償，則應對農民建立用水補貼制度，這也是全球通行的做法，符合WTO的“綠箱政策”。

對于即將推開綜合水價試點的更多灌區而言，未來的調價必然是一場考驗。無論以賦予農業水價更加合理配置水資源的功能為目標，還是以補償農業水利工程養護費用和管理部門運行成本為目標，現有的試點都只是邁出了一小步。■