循環(huán)經(jīng)濟剛上路

《循環(huán)經(jīng)濟法》二審，爭議多多，中國循環(huán)經(jīng)濟距離成熟期尚遠

間隔近十個月后，2008年6月24日，在北京舉行的十一屆全國人大常委會第三次會議上，《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟法（草案）》（下稱《草案》）迎來了第二次審議。

這是一部被不少人寄予厚望的法律。原國家環(huán)境保護局局長、前全國人大環(huán)境與資源保護委員會（下稱環(huán)資委）主任委員曲格平此前接受《財經(jīng)》記者采訪時就認為，中國在未來數(shù)十年能否在這部法律的框架下真正建立起成熟的循環(huán)經(jīng)濟，將關(guān)系到整個國家的全局和長遠。

根據(jù)《草案》的解釋，循環(huán)經(jīng)濟是指在生產(chǎn)、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。具體表現(xiàn)為“資源—產(chǎn)品—再生資源”和“生產(chǎn)—消費—再循環(huán)”兩種模式?！恫莅浮贩Q，通過規(guī)范生產(chǎn)、流通、消費過程，制訂激勵措施和相應(yīng)的處罰刑責，最終能夠達到“以較小發(fā)展成本獲取較大的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益”。

他山之石

“一個年產(chǎn)800萬噸到1000萬噸鋼的鋼鐵聯(lián)合企業(yè)，如全部回收余熱、可燃氣體等，按熱值計算可供一個80萬千瓦發(fā)電廠所需的能源；如全部回收固體廢物，可滿足生產(chǎn)300萬噸水泥所需的主要原料?！边@是2007年8月26日環(huán)資委副主任委員馮之浚在對《草案》作初審說明時所舉的一個例子。

當然，中國科學(xué)院城市環(huán)境研究所郭青海博士在接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，中國要真正達到這樣的理想狀態(tài)，目前幾乎是不可能的。但在他看來，中國作為資源利用的大國之一，不能再僅僅關(guān)注“經(jīng)濟發(fā)展，擴大內(nèi)需”，而要將目光投向資源的循環(huán)再利用，這樣才有可能讓“經(jīng)濟利益和環(huán)境保護能達到雙贏”。

早在19世紀70年代，歐美一些國家的環(huán)境經(jīng)濟學(xué)家們以及決策者，就已經(jīng)開始關(guān)注循環(huán)經(jīng)濟問題。上世紀70年代初期，美國新澤西的伍德伯里市（Woodbury）成為第一個全面實施“廢物循環(huán)”措施的城市。到了20世紀末，隨著主要發(fā)達國家由工業(yè)生產(chǎn)所帶來的生態(tài)危機日益突出，循環(huán)經(jīng)濟受到越來越多的重視。

美國環(huán)保局（EPA）負責資源回收和廢棄物再利用項目官員拉提莎皮特薇（Latisha Petteway）對《財經(jīng)》記者表示，在生產(chǎn)過程中減少廢棄物的產(chǎn)生，并加強生產(chǎn)后廢棄物的管理，就能夠有效減少原料和能源的需求，從而達到保存自然資源、減少溫室氣體排放的目的。

“例如，利用新纖維生產(chǎn)一張報紙的能耗，是使用再生纖維所需能耗的二倍；累積起來，將會是一個巨大的能耗數(shù)字?！彼龑Α敦斀?jīng)》記者解釋說。

以日本為例。2000年，日本工業(yè)廢棄物填埋場所的平均可利用年限僅為3.9年；與一般廢棄物填埋場所如生活垃圾的填埋場可利用年限相比，僅相當于后者的四分之一。這就意味著，如果工業(yè)廢棄物不能加以循環(huán)利用，僅僅簡單的填埋也意味著沉重的負擔。

因此，德國、日本、美國和歐盟等開始進行一系列相關(guān)立法。德國于1996年10月頒布的《循環(huán)經(jīng)濟法》就明確規(guī)定，生產(chǎn)中必須避免產(chǎn)生廢物，對原材料或能源進行充分利用；在兩者都難以實現(xiàn)的情況下，才允許在環(huán)境能夠承受的范圍內(nèi)對廢物進行清除。

“這意味著生產(chǎn)者在研制新產(chǎn)品時，就要考慮廢物的清除問題?！迸＝虼髮W(xué)環(huán)境中心環(huán)境變化研究機構(gòu)研究員布蘭達博德曼（Brenda Boardman）對《財經(jīng)》記者說。

從“微觀”起步

在相當長的一段時間內(nèi)，“循環(huán)經(jīng)濟”概念在中國一直未得到有關(guān)部門足夠重視。郭青海對《財經(jīng)》記者表示，一方面，是因為中國過去很長一段時間內(nèi)仍處在“發(fā)展經(jīng)濟，擴大內(nèi)需”階段；另一方面，則是技術(shù)、執(zhí)行和管理成本的問題沒有得到完全解決。

不過，考慮到可持續(xù)發(fā)展的重要性，在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）的幫助下，中國也開始從微觀的企業(yè)層面的清潔生產(chǎn)方面著手。1993年，國家環(huán)保局和原國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會在上海聯(lián)合召開第二次全國工業(yè)污染防治工作會議，明確提出工業(yè)污染防治必須從“單純的末端治理向生產(chǎn)全過程控制轉(zhuǎn)變”。這次會議被認為是中國推行清潔生產(chǎn)的起點。

隨著一批批清潔生產(chǎn)試點企業(yè)以及試點城市的誕生，“節(jié)能減排”、“清潔生產(chǎn)”、“循環(huán)再利用”等詞匯開始為人們所熟識。

試點城市之一是位于河南省北部的鶴壁市，一座典型的依煤而建的資源性城市。近年來，該市有關(guān)部門在資金、稅收、收費、土地等方面對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟給予傾斜。市財政部門每年拿出1500萬元設(shè)立循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展專項資金，用于循環(huán)經(jīng)濟項目貸款的貼息和獎勵；對資源綜合利用達到規(guī)定比例的企業(yè)，根據(jù)不同產(chǎn)品減半征收或即增即退增值稅、五年內(nèi)減征或免征所得稅等。

目前，鶴壁全市100多家煤礦被整合成31家，每年二氧化硫減少排放400多噸。從2005年開始建設(shè)的礦井水綜合利用項目，可全部處理全市煤礦當年產(chǎn)生的礦井水，并滿足三座電廠冷卻水的需要。

然而，在全國逐漸意識到資源循環(huán)利用重要性的同時，相關(guān)法律卻遲遲未能出臺。作為“循環(huán)經(jīng)濟”的前身，《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》直到2002年6月底才正式頒布實施。這部法律并不足以支撐整個循環(huán)經(jīng)濟的架構(gòu)，因為在業(yè)內(nèi)人士看來，循環(huán)經(jīng)濟這個概念所涵蓋的內(nèi)容遠遠超過清潔生產(chǎn)。

中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)在接受《財經(jīng)》記者采訪時強調(diào)，《清潔生產(chǎn)促進法》主要強調(diào)企業(yè)生產(chǎn)的“減量化”，“管轄范圍比較窄，只管生產(chǎn)過程”；《循環(huán)經(jīng)濟法》則包括了從生產(chǎn)、流通到消費的整個過程，既包括前期項目的建設(shè)、原料的選擇，也包括生產(chǎn)過程中的“節(jié)能減排”以及生產(chǎn)后廢物的循環(huán)再利用等。

在前全國人大環(huán)資委主任委員曲格平看來，以循環(huán)發(fā)展模式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的線形增長模式，不僅可以更有效地利用資源，提高鋼鐵、電力、水泥等高能耗行業(yè)的企業(yè)經(jīng)濟效益，更是從根本上解決中國經(jīng)濟發(fā)展和資源環(huán)境約束之間矛盾的必由之路。2005年7月22日，在《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見》出臺后，環(huán)資委便正式啟動《草案》的起草工作。

2006年，受國家發(fā)改委的委托，中國政法大學(xué)和重慶大學(xué)法學(xué)教授共同組成的起草小組開始了《草案》制訂工作；與此同時，環(huán)資委同時委托清華大學(xué)、中國人民大學(xué)等單位的專家，起草了另一份“專家稿”。環(huán)資委將這兩份草案合在一起，最終形成了于2007年7月上報國務(wù)院法制辦的《草案》。

2007年8月26日，《草案》經(jīng)由人大法工委，正式提交十屆全國人大常委會第二十九次會議進行第一次審議。之后，有樂觀人士認為，最遲到2008年一季度，《循環(huán)經(jīng)濟法》就有望出臺。

然而，一直到了今年6月下旬，《草案》才進入二審。究其原因，知情人士對《財經(jīng)》記者表示，除了人大換屆的因素，對《草案》部分內(nèi)容的爭議，是導(dǎo)致立法進程相對遲緩的重要原因。

在中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)看來，由于受中國“宜粗不宜細”傳統(tǒng)立法理念的影響，這部僅有20頁的《草案》，仍然或多或少存在著“規(guī)定很廣，但具體執(zhí)行起來比較困難”的弊端。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，目前國務(wù)院已對循環(huán)經(jīng)濟立法制訂了《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的若干意見》《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》等一系列具有指導(dǎo)性作用的綜合性文件；同時，對《草案》中規(guī)定的制度和措施，國務(wù)院及其有關(guān)部門已制訂了如《節(jié)能中長期規(guī)劃》等64套配套法規(guī)和文件。但仍然還有26項重要的配套法規(guī)和文件迄今仍未出臺，其中，就包括《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》、《包裝物回收利用管理辦法》、循環(huán)經(jīng)濟評價指標體系等。

另一個普遍受到質(zhì)疑的，就是《循環(huán)經(jīng)濟法》出臺之后，法律的具體執(zhí)行和監(jiān)管究竟由誰負責。

據(jù)了解，《循環(huán)經(jīng)濟法》將由發(fā)改委主要負責執(zhí)行，環(huán)境保護部門等僅起到輔助作用。北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁在接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，發(fā)改委作為主導(dǎo)國家宏觀經(jīng)濟的部門，行政權(quán)力和執(zhí)行力的確較其他部門要強，但在發(fā)改委現(xiàn)行架構(gòu)中，并沒有一個單獨的執(zhí)法機構(gòu)，可以起到相應(yīng)的監(jiān)督處罰作用。

亮點和爭議

對于這一《草案》過于“超前”的指責，也同樣存在。如剛剛提交二次審議的《草案》，與初審時相比刪除了有關(guān)“對居民生活用電、氣、自來水等實行累進加價收費制度的規(guī)定”等三項條款。

全國人大法律委員會解釋稱，這有三個方面的考慮：一是國內(nèi)很多低收入家庭對價格問題比較敏感，即使加價幅度不高，也可能影響其基本生活；二是從技術(shù)層面來說，每戶家庭用電、氣、自來水的基數(shù)不同，很難就此作出合理確定；三是很多城市已經(jīng)實施類似措施，《草案》通過后按不同基數(shù)累進加價收費的難度將會增大。

對于上述說法，不少委員在6月24日的分組審議時提出了異議。他們認為，低收入家庭的問題完全可以通過相應(yīng)的補貼政策加以解決；其他的技術(shù)性問題也并非原則性障礙。

整體而言，此次審議的《草案》仍不乏亮點。如要求縣級以上行政區(qū)域必須控制主要污染物排放、建設(shè)用地和用水總量，對高耗能、高耗水行業(yè)如鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、建筑、造紙、印染等企業(yè)必須進行強化管理等。此外，《草案》還特別明確了生產(chǎn)者的責任延伸。

但《草案》依然沒有說明企業(yè)如果不對廢棄的產(chǎn)品或者包裝物負責回收或者再利用，將會接受何種處罰和行政追究。中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)說，這是因為《循環(huán)經(jīng)濟法》更傾向于采取如稅收優(yōu)惠、優(yōu)先貸款等激勵措施，來鼓勵循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展， “先讓企業(yè)吃到甜頭，企業(yè)才能逐漸意識到循環(huán)經(jīng)濟的好處。”

或許正是由于這些爭議存在，全國人大環(huán)境與資源保護委員會法案室助理巡視員王鳳春在接受《財經(jīng)》記者采訪時透露，目前對《草案》的審議態(tài)度非常謹慎，在未來還可能出現(xiàn)幾次較大的修改，“能否盡快進入第三次審議的程序，并順利于年內(nèi)出臺，仍是一個未知數(shù)。”

可以想象，循環(huán)經(jīng)濟在中國要真正走向成熟，僅僅依靠一部法律也許仍不現(xiàn)實。以美國為例，除了制定相關(guān)法律，還建立了多種經(jīng)濟激勵制度。目前，全美大約有7000個城市采取了“垃圾付費”計劃，通過征收高額的回收費用，鼓勵企業(yè)和居民自主循環(huán)利用資源。

美國還鼓勵建立專門從事廢物回收再利用的機構(gòu)和企業(yè)。根據(jù)美國環(huán)保局提供的一份報告，到2001年，美國從事廢棄物回收利用的企業(yè)數(shù)量已達5.6萬多家，年度利潤總額達到2360億美元，為超過100萬的美國人提供了就業(yè)機會。

因此，對于中國而言，即使《循環(huán)經(jīng)濟法》按照2008年立法計劃在年內(nèi)出臺，中國循環(huán)經(jīng)濟也還剛上路而已?！?/p>