外資并購安全審查研究

[摘要] 近年在經濟全球化的浪潮下，外資并購的迅速擴展對我國經濟發展的影響愈發深遠。這盡管對我國經濟起了一些積極作用，但其消極的效應也逐漸凸顯且不容忽視。本文試從我國外資并購安全審查的現狀入手，對比國外的相關立法，從學理與實踐兩方面探索建立健全我國外資并購安全審查的道路。

[關鍵詞] 外資并購 國家安全 安全審查

一、國家安全的含義，以及我國對其保護的現狀

很多學者認為，國家安全就是指經濟安全。筆者認為，當今社會的構成要素融合已經相當集中，外資并購對國家安全的影響不僅僅只是過去對經濟的沖擊，其范圍已經擴張到更加廣泛的國家安全，主要包括國防安全、文化安全、環境安全、能源安全、經濟安全等重要內容。

文化安全，就是文化的保護做的不到位。

環境安全，指與人類生存、發展活動相關的生態環境及自然資源處于良好的狀況或未遭受不可恢復的破壞。一方面是生產、生活、技術層面的環境安全；另一方面是社會、政治、國際層面的環境安全。

能源安全，筆者的理解就是外資并購國有企業，大量消耗我國本土的能源為自身企業謀利益，同時，由于我們的科學技術不夠發達，在原料加工、能源利用等方面都不夠完全，加速了我們的能源危機。

對于經濟安全，還沒有一個確切的定義，但核心就是主權和利益問題。

我國對外資并購安全審查制度的建設與完善正在不斷更新，其中：2006年2月23日出臺的《國務院關于振興裝備制造業的若干意見》中就明確，“大型重點骨干裝備制造企業控股權向外資轉讓時應征求國務院有關部門的意見。”表明了國家管理層對于外資并購重點行業的骨干企業不得危害國家安全的底線。

2006年8月8日，商務部、國資委、稅務總局、工商總局、證監會和外匯管理局等6部委頒布了新的《關于外國投資者并購境內企業的規定》，該規定中國家經濟安全的概念顯得格外突出，為外資并購我國境內企業劃定了一條“安全底線”。

2006年11月出臺的《利用外資“十一五”規劃》對外資并購給出了明確的指導意見，“加強對外資并購涉及國家安全的敏感行業重點企業的審查和監管，確保對關系國家安全和國計民生的戰略行業、重點企業的控制力和發展主導權。”

2007年6月，反壟斷法二審稿又增加規定：“對外資并購國內企業或者以其他方式參與經營者集中，涉及國家安全的，按照國家有關規定進行審查。”

然而，我國對外資并購的安全審查還極不完善，只是明確了對于“涉及國家安全的”應當進行審查，但由誰審查，如何審查都沒有規定。現有的行業準入審查和反壟斷審查并不能替代國家安全審查最多只是對國家經濟安全的審查，外資并購有可能對廣泛的國家安全，甚至包括對國防安全構成威脅，我國在這方面的審查制度基本缺失，目前，迫切需要建立全面的外資并購國家安全審查制度。

二、外資并購對國家安全造成的主要威脅

1.抑制我國某些行業的龍頭企業，甚至阻斷其發展，控制國內企業，直至達到控制某些行業的目的。

2.國有資產流失，同時逐漸消滅我國的民族自主品牌。

3．收編我國一些自主研發力量，使國內多年積累的技術進步的基礎受到嚴重削弱。

4.帶來許多社會問題，特別是就業問題。外資并購后，為了企業自身的利益，采取各種迂回方式解雇工人，嚴重影響社會穩定。

三、國外的相關立法

對外資并購進行國家安全審查是世界上許多國家都有的制度。美國是世界上最早設立跨國并購門檻的國家，對外資并購的審查有完備的法律體系和程序，對外國公司并購本國企業的國家安全審查也由來已久。其主要構成為：

1.審查機關。外國投資委員會是其負責國家安全審查的機構（CFIUS），是隸屬于財政部、但跨部門運作的政府機構，主要負責評估和監控外國投資對美國國家安全的影響。CFIUS在實際運作中發展出一整套衡量和評估體系，各成員分工明確、相互配合。在財政部以外，國防部和商務部發揮了至關重要的作用。由此可以看出美國對于外資并購的國家安全審查，并不限制在經濟安全的范疇內，而是整個的國家安全，包括國防安全。

2.審查程序。CFIUS的國家安全審查分為4個階段：申報或通報、審查階段、調查階段、總統決定。

3.審查標準。CFIUS的審查標準從法律的相關規定來看比較原則籠統，為具體執行預留了很大的空間。主要是看是否有充分證據表明該并購將威脅美國國家安全，以及美國現有法律規定能否提供足夠的權限來保護國家安全。

四、對我國外資并購安全審查的建議

1.對外資并購設立統一的審查機構。即建立跨部門、跨地區的聯合審查機構，建立透明、規范的審查程序和流程，切實把住國家安全的審查。在目前統一的審查機構還沒有建立的情況下，可以建立臨時的聯合審查會議之類的機構，作為過渡性機制。

2.明確審查的對象。比如制定國家管制的戰略性產業、重點企業、重點產品與技術名單，對外資購并進行規制，根據不同情況分為禁入、禁控和禁購幾個層次。

3.確立審查的標準。如對于我國的一些“幼稚性產業”，要根據我國的經濟發展水平做出限制或禁止的規定，對于我國的一些涉及國家安全的“戰略性產業”，如軍工產業等，則禁止外資并購。

4.建立外資并購中的國家經濟安全預警機制，防范潛在風險。

如前所述，2007年6月，反壟斷法二審稿增加規定：“對外資并購國內企業或者以其他方式參與經營者集中，涉及國家安全的，按照國家有關規定進行審查。”此次是我國首次提出以國家立法加強對外資并購進行國家安全審查，是最高權力機關積極應對外資并購不斷增多的新形勢和新要求而做出的得力之舉。長遠來看，良好的法制環境，其實是外資并購的重大利好因素。對境外投資者，可以通過清晰的立法和相關實施細則，知道哪些領域是外資可以做的，哪些是不能做的，使他們能夠集中精力和資源高效地完成政府允許做的事。對國內的企業，可以培育他們的國際競爭力，增強國家經濟安全度。同時在資源、國防等其他方面也能加強監控，實現對國家安全保護的全面升級。相信對外資并購安全審查制度的建立與完善，將會對我國經濟發展產生深遠的影響！