慈善的困局：中國應該從阿富汗學到什么？

因為工作關系，筆者曾于2001年～2004年在阿富汗工作。當時阿富汗戰亂初息，與世隔絕多年之后重新成為國際媒體焦點，贏來一片同情之聲。2002年1月，也即在阿富汗臨時政府成立后的第三個月，各國在日本東京舉行會議，核心議題就是為阿富汗戰后重建提供援助。會議上，各國共承諾向阿富汗提供45億美元援助，按當時匯率折合人民幣達387億元，數目之大一度被稱為是新版“馬歇爾計劃”。然而，實際使用中卻出現了種種問題。

問題一:口惠而實不至。據阿富汗政府統計，45億美元中一年內真正到位的大約有6.6億美元，其余援助款項能不能到，什么時候到，無從而知。2003年，阿富汗財政部長加尼曾公開批評亞洲開發銀行（ADB）未按承諾提供援助，修建喀布爾—坎大哈高速公路。但ADB發言人說，亞行本年度已提供了2億美元，其中3/4是軟貸款，其余是無償援助，而且，絕大部分軟貸款都將用于喀布爾—坎大哈高速公路建設。對這種解釋，阿富汗并不認同，堅持認為基礎設施建設必須使用無償援助而不是貸款。雙方各執一詞，一條被卡爾扎伊總統稱為阿富汗經濟發展“生命線”的公路在相當時期里都是氣息奄奄。

問題二:各方對援助使用的透明度看法不一。在阿富汗的各類援助機構超過200家，各有財源，各有門路。阿富汗政府財力窘迫，自然希望國際援助為己所用。但絕大多數捐助國懷疑阿富汗政府能力，傾向于把錢交給援助機構落實。援助機構這一“中介”作用，其透明程度如何，不時引起阿富汗政府的質疑。如阿富汗計劃部長就曾公開表示，許多國際援助落入了一些“別有用心”的人的腰包。在阿富汗各類援助會議上，如何平衡阿富汗政府、聯合國和非政府組織三類機構間巨大的薪水差異，時常是最具爭議的主題。

問題三:政府內訌不斷。重建初期，對誰牽頭接受并指導國際援助這一問題，不但外國人無從知曉，連阿富汗政府也沒有統一答案。2002年2月，阿富汗援助協調委會應運而生。與其他阿富汗政府部門不同的是，這里的工作人員多是聯合國各專業機構里的西方人。對這個機構的職責和作用，阿富汗政府內部莫衷一是，時而說要加強職能，時而又要予以取消。結果，各國駐阿使館經常收到阿富汗各部委的援助要求，將政府內部的勾心斗角暴露無遺。

時至今日，阿富汗在接受國際援助的同時，是否很好地解決了上述問題，我已不得而知。從當時的情況看，阿富汗接受數額不菲的國際援助數額，但實踐中各種問題卻層出不窮。反思其原因，最重要的一條是缺少確保協調外援主管機構的公信力的有力措施。這些措施形式多樣，但宏觀上可分為兩類:一是確保“進”的透明，防止空頭支票;二是確?！俺觥钡耐该?，防止貪瀆濫用。這兩類措施的核心，都在于“透明”二字。

平心而論，雖然阿富汗政府質疑各類國際援助機構透明度，但僅從這些機構的各種月度、季度或年度報告看，其對援助承諾落實情況的跟蹤、對各類支出的去向記錄都相當準確，精確到甚至列出每一美元使用的項目、地點和人名，將賬目定時上網更新并交由阿富汗政府機構審計。各援助機構報告的差別，不在于是否應透明收支，而在于維持機構本身運轉費用占捐款比例的高低。如在全世界擁有多家分支機構的國際救援組織CARE，就稱其行政支出少于捐款的10%，其余全部用于各類援助。從這點上看，阿富汗政府對“透明”的要求可謂相當之高。

伴隨我國經濟發展，民間財富，增長迅速，各項慈善事業也日益活躍，這是國民兩利的好事。但目前的現實情況是，捐贈人捐款時都或多或少會有疑問:這些錢和物會不會真正用于災民？除了在原則上保證捐贈的透明使用，還有沒有確保任何一個普通公民特別是捐贈者可公開、可驗證捐贈去向的具體措施？

目前，我國《慈善法》出臺尚需時日。在1999年通過的《公益事業捐贈法》中，關于受贈方使用有關捐贈財產僅原則性規定“受贈人每年度應當向政府有關部門報告受贈財產的使用、管理情況，接受監督。必要時，政府有關部門可以對其財務進行審計”。至于受贈人是否應參照國外援助機構通行模式，向全社會公開賬目，透明收支，接受監督，法規上并無明確要求。

還要看到，與發達國家無處不在的民間慈善機構相比，在我國，具有官方背景的慈善機構仍是接受并落實各項捐贈的主體，在吸收社會愛心資助、開展社會救助工作方面發揮了重要作用。然而另一方面，捐贈人如質疑慈善機構操作透明度，處理不當，就容易轉化為對政府公信力的懷疑。因此，要避免在捐贈使用過程中產生類似于阿富汗的問題，就要在制度上形成捐款人、慈善機構和受助人三者互信的模式，而實現這一點，確保慈善機構透明使用捐贈既是前提條件，也是核心要求。

作為普通捐款者，對慈善機構“透明”的要求大致包括以下三個方面:其一，慈善機構的賬目應向全社會公開，如通過網絡公開及定期更新，做到資金進出明晰，方便查詢，對每一筆款項的來去均能追蹤;其二，慈善機構應定期接受審計，公開審計報告;其三，法制上應完善慈善的相關立法，同時設立相應的訴訟制度，保證捐贈者等利害關系人，甚至普通民眾均可對慈善機構使用捐贈的情況享有知情權和對其不當使用捐贈的行為享有訴權，真正從制度上實現對慈善機構使用捐贈款物的社會監督。目前，如何進一步完善相關法規，依法對慈善事業進行管理和監督，分清捐款人、慈善機構和受助人的權利義務關系，已成為又一緊迫課題。

公開、透明地使用好世界各地、社會各界對此次大地震的捐贈，其意義絕不僅是維護幾個慈善機構的運轉。

透明地使用捐贈的每一分錢，讓愛心的涓流終成大海，載起中華民族扶貧濟困之舟。