行政公訴程序設置

[摘要]行政公訴制度是為了保障公共利益不受損害，由代表公共利益的國家機關針對行政機關侵害公共利益的違法行為提起訴訟的制度。本文參照國外的行政公訴制度并結合中國的具體實踐，指出在中國未來設計行政公訴程序時，所要注意的原告的資格、受案范圍、管轄、舉證責任、訴訟費用等問題。

[關鍵詞]行政公訴 程序設置 行政行為

一、行政公訴制度的概念

通過借鑒刑事公訴制度并參照國外的立法實踐，行政公訴制度的概念應該界定為：是為了保障公共利益不受損害，由代表公共利益的國家機關針對行政機關侵害公共利益的違法行為提起訴訟的制度。在這一制度下，當行政違法行為或行政機關的不作為對公共利益造成侵害或有潛在侵害危險時，由與被訴行政行為無法律上直接利害關系的檢察機關作為原告，為維護公共利益而向法院提起行政訴訟，以實現維護公共利益和監督行政權合法運行的目的。

二、行政公訴制度設立的現狀

（一）西方國家行政公訴制度的運行

在行政公訴最早誕生的法國，作為最高行政法院前身的國家參議院于1831年設立了檢察處后發展為政府專員，在行政法官對行政案件審理、判決前先進行一次審查并提出自己的意見。根據法國《聯邦行政法》的規定，聯邦最高檢察官、州立高等檢察官和地方檢察官分別作為聯邦、州和地方的公共利益代表人，參與三級法院的行政訴訟，捍衛公共利益。而在德國，《行政法院法》第四節專門規定了公益代表人制度:在聯邦行政法院中設有一名檢察長，為了維護公共利益該檢察長可以參與在聯邦行政法院中的任何訴訟，但不包括紀律檢察審判庭及軍事審判庭的案件。根據州政府法規規定的準則高等行政法院及行政法庭內各設一名公益代表人，經授權代表州或州機關作為訴訟參與人參與一般或特定案件。英國總檢察長認為必須參加涉及公共權利和利益的訴訟，對于公共機構越權損害公益的案件，總檢察長可以隨時介入訴訟，此時總檢察長是形式上的原告，公民則是告發人。以公法名義保護私權的訴訟是一種有用的設計，它使普通公民借此獲取公法程序的特惠，并且對公共利益有益。美國檢察官提起行政公訴的理論根據是“私人檢察總長”理論，亦即檢察官擁有“主張他人利益的起訴資格”。該理論源于英國，但正式形成卻是在1943年美國聯邦第二上訴法院審理紐約州工業聯合會訴伊克斯案件中，針對被告有關原告沒有起訴資格的主張，法院認為，“國會為了保護公共利益，可以授權檢察總長對行政機關的行為申請司法審查，國會也有權以法律指定其他當事人作為私人檢察總長，主張公共利益”。

（二）我國公訴制度的發展史

我國是社會主義國家。由于我國特殊的歷史及政治經濟條件，公訴制度（僅僅是刑事訴訟的公訴制度）的產生及其發展，經歷了一個十分獨特的歷史過程。

眾所周知，中國自秦漢以來，一直實行司法與行政不分、控審合一的高度集權的封建專制司法制度。只是到了清朝末年的1906年，清政府模仿資本主義國家“三權分立”的原則，建立了行政權、立法權、司法權的分立體制，并按照大陸法系的法律結構模式來改造傳統的法律體系，同時，各級審判廳相應的設立各級檢察廳，由檢察機關專門行使公訴權。這是中國司法史上首次實現控審分離，現代意義上的公訴組織機構——檢察院從此應運而生了。

中華人民共和國成立后，1949年12月頒布的《最高人民檢察署試行組織條例》確立了檢察機關的法律地位，明確了其對刑事案件行使公訴權的基本職能。1954年通過的《中華人民共和國憲法》及《中華人民共和國人民檢察院組織法》在肯定人民檢察院是國家法律監督機關的同時，進一步明確規定，檢察機關是國家唯一的公訴機關。

1979年通過的《中華人民共和國刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》，明確規定檢察機關是代表國家行使追訴犯罪權的公訴機關，從此，中國公訴制度逐步走向完備。1996年修正的《中華人民共和國刑事訴訟法》進一步完善了我國的公訴制度及檢察制度，由此形成我國目前的公訴制度。

三、設立我國行政公訴程序的具體構想

1.確立行政公訴中檢察機關的原告資格

檢察機關是國家的法律監督機關，它依法獨立行使檢察權，維護國家法律的統一、正確實施。從我國現行的憲法第129條和第131條的規定來看，檢察機關的檢察權也就是法律監督權。憲法之所以賦予檢察機關代表國家對違法行為提出異議的法律監督權，就是因為在憲政體制下憲法與法律體現的是人民的共同意志，代表著人民的根本利益和共同利益，也就是社會公共利益。

2.確定行政公訴的受案范圍

行政公訴是以保護公共利益為目的的訴訟，訴訟范圍也應以保護公共利益為限。筆者認為，基于公共利益的以下行政行為應當列入公訴的范圍；（1）行政機關具體行政行為違法，并侵害國家、社會公共利益，沒有具體行政相對人的。如政府實施的對某極具代表意義和文化價值的古建筑的拆除。（2）行政的具體行政行為違法侵害國家和社會公共利益，但該具體行政行為有利于行政相對人，相對人不愿意起訴的。如造成重大環境污染等損害公共利益，負有監管職責的行政機關只給予較輕處罰的；行政主體對不符合法定條件的人頒發證照、給予行政許可或行政獎勵;以及實際生活中時有的國有資產流失或被賤價拍賣等。（3）行政機關依職權行政行為中不作為而損害公共利益。根據案件侵害的對象結合公益內涵的界定，行政公訴的范圍應當包括國有資產被侵犯的行政性案件；行政機關違反環境保護法律產生的公害案件；行政機關違反土地管理法規產生的土地閑置和資源浪費案件；政府在公共工程的審批、招標、發包過程中的違法行為；政策性價格壟斷行為等。

3.確定行政公訴案件的管轄

（1）應當規定審理行政公訴案件的人民法院級別高于被訴行政機關的級別。對于同級人民政府工作部門做出的行政行為，可以規定由同級人民法院審判，對同級人民政府做出的行政行為，規定由上一級人民法院審判。

（2）為了提高行政效率和司法效率，行政公訴案件宜實行一審終審制。當然檢察機關對一審生效的裁判仍享有抗訴權。

4.行政公訴的舉證責任問題

筆者認為，行政公訴的原告應當承擔公共利益已經受到損害或即將因行政行為受到損害的舉證責任，然后由被訴行政機關就其行為的合法性承擔舉證責任。

5.行政公訴案件的費用問題

行政公訴由檢察機關啟動，目的在于保護公共利益并督促行政權合法運行，但由于行政公訴案件涉及較多專業領域，前期調查取證的成本高昂，如環境污染案件和壟斷案件涉及專業審計費用、環境污染鑒定費用、專家論證費用等，因此在制度設計時，可以考慮行政公訴原告在起訴時不需繳納訴訟費用，如果敗訴則按法律規定收取極低標準的費用。

參考文獻:

[1]田凱.行政公訴論綱.“行政公訴”研究專題，2006，3.

[2][法]孟德斯鳩.論法的精神.商務印書館，1961.

[3][日]鹽野宏：《行政法》，法律出版社， 1999.

[4][英]威廉#8226;韋德.行政法.楚建譯，中國大百科全書出版社，1997.

[5]任允正，劉兆興.司法制度比較研究.中國社會科學出版社，1996.

[6][德]平特納.德國普通行政法.朱林譯.中國政法大學出版社，1999.

（作者單位：中國地質大學<武漢>）