論大部制改革：基于英國執行局化改革的啟示

摘 要：英國執行局化改革的重要地位以及國際影響使其備受關注，并已對我國深圳行政三分制改革產生了深刻的現實影響，也勢必對我國新一輪政府改革——大部制改革具有重要的啟示作用。通過深入分析英國執行局的來由、具體管理方式及其成效，可以得出其在改革進程、權力運行、人事制度、配套改革等方面給予我國大部制改革的重要啟示。

關鍵詞：大部制改革；英國執行局化改革；啟示

中圖分類號：D035.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2008）07-0082-03

英國執行局化改革的主要內容

一、英國執行局化改革的提出背景

執行局化改革是20世紀80年代以來英國最具代表性的改革措施之一，也標志著英國公共服務改革的一個轉折點。1979年，英國保守黨為取得執政地位提出了三項競選承諾，即減少浪費、減少官僚體制和減少過度政府管理。撒切爾出任首相后，為了實現政府變革，在首相辦公室成立了一個具有顧問性質、直接向首相負責的效率小組(Efficiency Unit)，負責對政府各部門的效率評審，并尋求進一步改革的途徑。執行局(Executive Agency)的設立源自于該小組1988年提出的“改善政府管理:下一步行動方案”(Improving Management in Government: The Next Steps)報告(也稱《伊布斯報告》)。［1］在對前幾年政府改革歷程進行系統分析和反思并大規模實地采訪調查的基礎上，《伊布斯報告》對政府內部管理體制中存在的主要問題進行了總結，總的來說可以歸結為兩個方面，即結構的單一性和管理的非現代性。結構單一性表現在:政府機構和組織方式同質化，不論所履行的是政策制定、服務提供還是管制職能。與此相對應，不論公務員的工作性質怎樣，都用統一的錄用體制、統一的工資級別、統一的考核標準，實施集中化的無差別式管理。至于管理的非現代性，則主要表現在對管理不重視，管理人才地位低下，管理缺乏結果導向，績效測定和責任機制不完善等等。［2］

二、執行機構的具體管理方式

英國政府賦予了執行局較大的獨立性和自主性，但同時依然保持主管部門對執行機構的管理。具體可分為以下幾個方面［3］：

第一，選擇執行機構負責人采取公開競爭的方式。執行機構實行經理(首席執行官)負責制，經理職位向全社會開放，競爭錄用。在選拔時，主管部門都提出負責人應具備的基本素質。由于機構的類型和業務的不同，對負責人的要求也不一樣，但有一點是共同的，都強調必須有領導變革的能力。特別重視吸引私營部門的管理者擔當此角色，借此引進私營部門的管理技術和工作作風，改變政府傳統的管理方式，目前執行機構的負責人有一半來自非公務員隊伍。

第二，對執行機構的管理堅持適距控制的原則。這種控制主要通過框架文件來實現?？蚣芪募侵鞴懿块L與執行機構負責人之間簽訂的一種協議或工作合同，文件規定機構存在的目的和目標，提供服務的具體內容，履行職責的資源配置，雇員工資和人事安排的約束條件等，一般有效期為3到5年。框架文件確定雙方的權利和義務，但它沒有法律強制力。除框架文件外，還有一年一度的業務計劃，年度計劃也由主管部長與執行機構負責人協商確定，主要規定執行工作的具體指標，評估工作的標準等。

第三，通過“基準比較”和績效評估實施管理。1996年英國政府在執行機構的管理中引進基準比較技術，該技術是圍繞業務工作對本單位與先進單位的情況進行比較分析。為此，政府培訓評估人員，邀請有關專家進行協助和指導。從1990年開始，內閣辦公廳幾乎每年都對執行機構的發展、運行及績效情況進行總結評估，以經濟、效率、效益為標準監督政府執行，并以執行機構評論的形式將結果公布于眾，從而形成績效改進的外在壓力。其他公共組織如審計辦公室、議會有關專門辦公室、社會中介組織等都對相關領域的執行機構的績效進行審視和評價。

第四，主管部門對執行機構給予指導和幫助。政府給予執行機構的管理者充分的自主權，但對它們的工作和管理不是撒手不管，各主管部門和內閣辦公室對執行機構的有效運作提供各方面幫助。如1988年議會財政和文官委員會的報告；1996年的執行機構工作指南等都是業務指導文件；在推行基準比較技術過程中，內閣辦公廳不但承擔推動和協調的責任，而且邀請國際專家進行培訓和技術指導。

三、執行局化改革的成效

在英國執行局化改革的進程中雖然遇到了很多困難和阻礙，但在首相撒切爾的強力主導下，這次改革總體上是成功的，取得了一定的成效，同時也產生了廣泛的國際影響。后來，德國、法國、澳大利亞、新西蘭、荷蘭、丹麥、芬蘭，甚至是我國深圳“行政三分制”改革也能找到它的影子。

首先，執行局化改革最顯著的成效是設立執行機構，實行政策制定、執行分開，堅持政府職能的社會化和政府管理專業化分開的發展方向。時代在不斷進步，社會的自治能力也在不斷增強，從而社會可以并且能夠承擔的原來屬于政府的職能也越來越多。同時，在完全由政府自己決策、自己執行，兩種行為缺乏制約的情況下，常導致決策和執行的隨意性。因此，政策制定與執行適度分開，不僅是可行的，而且是必要的。

其次，設立執行機構極大地提高了政府的行政效率。英國政府賦予了執行機構充分的自主權，促進了管理者自身主動性和創造性的發揮，實現了政策執行的效益最大化。更重要的是，在執行結構中大力推進公共服務市場化，引入競爭機制，以合同方式聘請首席執行官，從而避免了正式行政機關的官僚主義與冗長繁瑣的行政程序的影響，減少了行政機構和人員，降低了行政經費。利用政府以外的人才，完成技術性、專業性很強的工作，還促進了政府公共服務質量的提高，保證部長、高級文官可以集中精力抓好政策發展和戰略管理。

此外，執行機構的設立標志著政府管理方式的創新。一方面，傳統的政策管理強調對運行過程進行控制，而英國政府對執行機構的管理則通過“基準比較”和績效評估等方式來評價工作人員的工作業績，更強調結果而不是程序。另一方面，政府部門上下級關系發生了變化，由傳統的隸屬關系轉變為契約關系，這為政府權力分化和提高政府工作人員的責任感提供了制度基礎。

總體而言，對于英國行政體制來說，設立執行局所引發的改革是革命性的。戴維#8226;奧斯本在《摒棄官僚制:政府再造的五項戰略》一書中提出：“英國的執行局化改革改變了組織的DNA，并使杠桿作用支點發生了變化：將劃槳組織與掌舵組織分離開來，因而各自都可以致力于自己的使命:賦予劃槳組織自主決策的控制權，因而它們能夠為了改進自身運作進行必要的變革:為績效設定后果，使其產生改進的動機?！保?］

英國執行局化改革對我國大部制改革的啟示

一、改革要注意循序漸進，不能一步到位

英國執行局設立之初在數量上并不多。1988年與1989年分別成立了3個和4個執行局。從1990年開始，這一改革計劃才進入穩步發展階段，1990年共設立執行局21個，下轄人員六萬七千余人，以后執行局數量逐年遞增。截至2002年3月，執行局總數達到127個。在執行機構改革的進程中，英國政府一直十分重視對改革進程進行評估，及時發現問題及時改進，以保證改革按照計劃實施并取得期望的效果。工黨政府上臺以后，1998年曾發表執行機構評估報告。2003年，財政部和首相公共服務改革辦公室在組織大規模評估的基礎上，發表了《更好的政府服務:21世紀的執行機構》的報告，在列舉執行機構的九大優勢并評價實際效果后，報告得出了基本結論:執行機構模式是成功的，改變了政府的“整體圖景”，大大提高了政府服務的回應性和有效性；驅動執行機構改革的管理原則至今依然具有生命力。［5］

二、注意協調決策和執行，進一步探索權力運行新模式

執行局化改革的主要目標是使主管部門的政策制定和執行局的執行操作分開，通過分開管理使兩種職能得到同步加強。政策制定強調利益的平衡及價值調和，而執行服務追求的是以較低的成本獲得高質量的產出，即追求效率目標。然而在實踐當中這兩者也要注意協調，行政學者魯濱遜和桑福德早在1983年就研究過英國稅收政策制定，認為如果核心司的政策制定與執行分離，在征稅實踐過程中就會引起政治性問題。［6］英國政府在設立執行局的過程中，充分意識到了這一點，某些執行機構的框架性文件在實施政策制定和執行分開原則時，本身就認識到了把這兩種功能聯系起來的必要性。英國執行局改革的十多年中，內閣辦公廳和有關主管部門都在各個方面對執行機構的有效運作提供指導和幫助。

我國“大部制”改革更要借鑒英國的經驗，在實踐中保持決策和執行的協調。同時，由于目前我國決策職能、執行職能和監督職能不分現象突出，尤其是監督流于形式，因此我們還需要進一步探索權力運行的新模式，并在此基礎上參照深圳行政三分制改革等經驗，加快建立決策、執行、監督既相互協調又適度分離的行政運行機制，實現決策科學、執行順暢、監督有力。即在部門內部建立決策與執行相分離的機制，將公共服務和行政執法等方面的執行職能分離出來，設立專門的執行機構，避免集決策、執行、監督于一身的弊端。有些職權的分工與制約，還需要從與人大、司法部門的關系上來考慮。例如交通部于1998年實施了水上安全監督管理體制改革，建立了交通部負責決策、交通部海事局負責監督、交通部所屬地方海事機構負責執行的相互協調又適度分離的組織機構體系，實踐證明是有效的。

三、注重人事制度改革，逐步推行公務員聘任制度

英國的執行局由任期固定、以合同方式聘請的首席執行官全權負責人事、財務和服務提供。從具體操作方式來看，一方面，實行合約管理，根據合約規定的任務和目標對機構的工作進行考核。首席執行官薪酬部分取決于工作績效，比例在20%左右。另一方面，首席執行官職位向全社會開放，競爭錄用，任期一般為五年。目前，英國約有1/3的首席執行官來自文官隊伍之外。

我國這次“大部制”改革不但要在精簡機構、提高效率上下功夫，而且也要在完善公務員制度上下功夫?？梢栽谀承┑胤侥承徫辉囆胁⒅鸩酵茝V公務員聘任制度，使公務員隊伍能上能下、能進能出，不但嚴格控制公務員隊伍進口，更要暢通公務員隊伍的出口，包括退休、辭退、辭職、免職等，使公務員隊伍真正的流動起來。一旦公務員聘任制大范圍推廣，那么此次“大部制”改革過程中由于機構精簡和重組而出現的人員分流難的問題將迎刃而解，至少比歷次改革通過帶職分流、定向培訓、加強企業和優化結構等方式解決人員分流問題要容易得多。

四、重視改革配套問題，系統推進政府改革

英國執行局化改革并不是單兵突進的，而是充分認識配套改革的重要性，加強了改革的系統性和整體性。具體而言，執行局化改革后，為提高機構工作效率，執行局內部進行了管理方法和技術的創新，特別是1991年梅杰政府通過《競爭以求質量運動》白皮書的發表把競爭機制引入執行機構后，競爭的壓力更是不斷促使執行機構采用各種管理方法的創新以改進工作績效(如簽約外包、公私競爭、會計制度、績效獎金等等)。1991年，梅杰政府頒布《公民憲章》，使各政府執行機構能以顧客服務承諾的方式保證服務質量，實現了服務效率和服務質量的全面提高。［7］

“大部制”改革作為我國此次改革的關鍵環節，包含著復雜的利益和權力關系的變革，是一項系統工程，必須重視改革配套問題，系統推進政府改革。例如，要加快推進事業單位分類改革，進一步規范、發展事業單位，促進社會公益事業健康發展；將大量的技術性、服務性和經辦性職能交給事業單位和中介組織承擔；規范和發展行業協會、商會等社會中介組織，為政府職能轉變和機構改革提供良好的社會環境；要加快政府組織法治化進程，全面推行行政問責制等行政組織法律制度，保障對大部門的有效監督。

毫無疑問，英國執行局化改革有許多值得探索和借鑒之處。然而，改革具有特殊性，因此，對于國外的成功經驗，既要選擇性地學習和吸收，又要注意結合本國的實際情況探索適合自身發展的新模式。另外，目前社會各界普遍認為“大部制”改革對完善我國社會主義市場經濟體制和深化行政管理體制改革具有重要現實意義，但改革是有阻力的，也是有風險的。所以，我們要理性看待大部制改革，一方面要認真思考和研究改革的可行性以及改革中將會遇到的問題與解決對策；另一方面要保持樂觀的態度，堅信在黨中央的正確領導下，“大部制”必將成為中國制度文明中的新亮點?！?/p>

參考文獻：

［1］Ibbs Report: Improving Management in Government: The Next Steps. London: HMSO，1988.

［2］［5］周志忍.英國執行機構改革及其對我們的啟示［J］.中國行政管理，2004（7）：27.

［3］王玉明.英國中央政府執行機構改革［J］.地方政府管理，2000（5）：5.

［4］戴維，奧斯本等.摒棄官僚制：政府再造的五項戰略［M］.北京:中國人民大學出版社，2002.

［6］羅伯特#8226;丹哈特.公共組織理論教程［M］.北京:華夏出版社，2002.

［7］陸柯萍.英國執行局化改革對深圳行政三分制改革的啟示［J］.江西行政學院學報，2004（1）：14.

責任編輯：黃 杰