“大部制”改革基本理論探析

摘 要：“大部制”改革是下一輪行政管理機構改革的新起點。通過理論分析，合理界定“大部制”改革內涵與范疇，為“大部制”改革奠定理論基礎，探索新的改革路徑，達到以電子政務為手段，以“大部制”為目標，使“大部制”改革跳出歷史的拘囿成為我國政府改革的里程碑，實現我國新一輪機構改革在實踐中新的跨越。

關鍵詞：機構；“大部制”改革；電子政務

中圖分類號：D035.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2008）07-0079-03

“大部制”改革：現實背景與理論淵源

回顧當代西方各國政府再造過程，我們不難發現，整合與協力合作正在成為新的主題。面臨社會需求的復雜化和多元化、公共服務需求的增加、政府財政的窘困和組織的彈性化及自主化等困境，找到解決這些問題的切入點，成為世界各國的共同難題。長達20年之久的新公共管理改革之后，在現代公共部門的第二輪改革中，改革的重點已經從結構性分權、機構裁減和設立單一職能的機構轉向整體政府。壓縮層級、減少中間管理層次，對政府部門的調整合并成為當今世界各國政府改革的主流。有“民眾行政理論家”美譽的帕金森也早已發現這樣一個事實：組織結構所完成的工作與工作人員的多少這兩者之間并沒有什么聯系，管理層次的增加也與工作本身無關，即帕金森定律，所以管理層次的減少并不會出現部分人所擔心的政府管理的不力。

這一趨勢不僅在英國、澳大利亞和新西蘭這些被稱為新公共管理改革先鋒的盎格魯-撒克遜國家非常明顯，而且在其它并沒有致力于推行新公共管理改革的國家也日益顯現。在英國，這場改革模式被稱為合作政府(Joined-Up Government)，其目的是“為了獲得水平和垂直的協調性的思維模式與行動范式”。［1］在澳大利亞和新西蘭，改革被冠以整體型政府(whole-of-Government)的名義。整體型政府作為公共服務提供機構，通過跨越部長職務邊界的工作方式解決特定的問題，以此作為政府對這一問題的整體性回應。加拿大的目標是建立水平政府(Horizontal Government)。美國的改革模式被命名為協同政府(Collaboration Government)，協同政府的主要使命是在州以及地方政府建立以公民為中心的一站式服務體系。政策一致被作為這場改革的主要目標，在尋求政策一致的過程中，要互相調整不同國家的政策領域，推動不同國家的合作以保持地區以及國際發展戰略和標準的一致。

目前，我國正處于新型工業化道路的特殊歷史時期，公共行政的需求是混合型的，傳統的官僚科層制壓抑了人的能動性與創造性，因為“在韋伯看來，‘非人格化’是官僚組織的‘特殊德性’，他將組織內部的每一個成員均視為機器中的一顆螺絲釘，他或她沒有任何自主控制權”，“這種深深植根于傳統管理途徑中的‘非人格化’觀點被視為是實現效率、效能和經濟最大化所不可或缺的要素，但是其在公共部門中強烈的‘職能取向’卻忽視了人在組織中的主要性”，［2］這種“非人格化”的“螺絲釘”說法追其根源可以看到亞當#8226;斯密在《國富論》中首次提出勞動分工理論的影子，但卻忽視了交易費用（科斯第二定理）的影響。這對政府能力的提升帶來嚴峻的挑戰，層級之間的命令指揮產生的府際協調問題和層級之間成本的增加阻滯了現實公共服務需求和市場經濟的發展。

縱觀全球，適應信息時代的政府改革正在成為一種趨勢，反觀國內，促進經濟社會的進一步和諧發展也亟需政府職能的轉變，所以此次“大部制”改革一方面是有全球政府再造的背景，另一方面也是我國經濟社會發展的需要，更是解決前幾次改革所暴露出來的頑疾的關鍵步驟。

“大部制”改革：概念界說與路徑選擇

有關“大部制”這個“現實的哲學”的詮釋主要是汪玉凱給出的定義：就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務范圍雷同的事項，集中到一個部門進行管理。［3］此從組織結構的角度出發解釋“大部制”，強調了我國行政管理體制改革的重要內容，蘊含人們對行政管理體制改革的期望及衡量標準。

但是，如果實行“大部制”是簡單地把職能相近、業務雷同部門合并或拆減，“大部制”改革就難以跳出歷史的窠臼。在此不妨先借鑒前文所提到在澳大利亞實行類似于我國“大部制”改革的“整體型政府”改革中所下的定義：“整體型政府是指公共服務機構為了完成共同的目標而實行的跨部門協作，以及為了解決某些特殊問題組成聯合機構。所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的；可以側重政策的制定、項目的管理或者服務的提供。”整體政府的含義非常廣，既包括決策的整體政府與執行的整體政府，也包括橫向合作或縱向合作的整體政府；整體政府改革的實施可以是一個小組、一級地方政府，也可以是一個政策部門。［4］這一定義的確定從行政管理的對象和能力的提升角度出發，反映出對行政權力的規制和重新定位的訴求，體現對改革價值追求的把握。可是這一定義基于“綿密而精細的資訊體系、組織體系和人事行政體系之上，對于目前的絕大多數國家政府而言，仍屬相當遙遠的目標”［5］，由于要依賴一個主動積極的公民社會，持續而有力的進行政治參與監督和行政參與監督，這在我國還具有相當的差距，所以，如若照搬整體政府的定義所面對的各項挑戰是無比巨大的。不過，當每一個國家都在面臨國內外環境大幅變遷、全球化壓力普遍影響、人口結構不斷老化、財政收支逐漸惡化、失業情況更加嚴重等等共同趨勢下，對其借鑒又有積極的意義。

我們認為：現階段，我國即將進行的“大部制”改革的內涵應該為，在橫向與縱向整合政府機構的基礎上，實現政權力的規制與重構并通過法律的保障支撐，保證社會公共服務的有效展開，回應多元化社會建構需求，締造一個結構優化職能轉變理念優良隊伍干練的良好政府。這一內涵的界定表明：首先府際協作是主流。“21世紀末期的眾多事件已經清楚地證明，政府無法再獨立運作下去了，協調合作是這個游戲的名詞”［6］，這概括了現代政府改革的外部特征。“一個國家不能選擇它的政府形式。它可以選擇的只不過是細節和實際組織”［7］，通過對組織結構的重構，打破改革的僵局。其次，從行政權力的再分配和法律的保障角度出發，通過制度的規范達到改革的法理正當性與可持續性。再次，從政府設立的目的確立組織機構的建立，“政府是一個問題，應和其他事務問題一樣加以處理。第一步是明確政府所需促進的目的，第二步是研究什么樣的政府形式是最適于實現這些目的”［8］，同時“政府整個來說只是一個手段，手段的適當性必須依賴于它的目的性”［9］，應該達到按照公共服務的基本規律科學設置公共服務機構。

在信息時代實現“大部制”改革，打造兼容的政治系統，必要的工具媒介是實現這一目標的重要因素，而現階段最可行的媒介就是充分發揮我國已經取得初步成效的電子政務建設成果。通過以先進信息生產力為基礎的流程再造，實現扁平化的組織結構。因為“行政現代化不僅要充分運用信息技術，而且還要科學地重組政府架構與職能、統一處理過去由部門各自處理的共通性事務、減少職能重疊與重復操作的情況，從而使各部門的分工更加合理、相互間的合作更加順暢、整個政府功能配置更加科學、行政管理更加統一；減少資源投入，簡化行政程序、優化行政業務流程和提高行政效率。電子政務的應用，為這些方面的行政現代化提供了充分的技術保障。”［10］電子政務實現信息對稱與雙向互動，推動信息公開，監督，民眾參與，變政府的“暗箱操作”為“陽光操作”，成為政府治理變遷的強有力的催化劑與推進器。“電子政務不僅是在傳統政務的基礎上給政府等公共部門增添了為民眾和社會各方面服務的一種新的手段和方式，不僅是改善了行政系統的服務能力，而且其作用更表現在促進行政系統的轉型上。隨著電子政務的進一步發展，它還將繼續改變傳統的政務流程、組織方式、運作方式。進而對社會政治生活和公共管理、政府與公民的關系乃至國家與地區的綜合競爭能力等帶來深遠的影響。”［11］建設電子政務一方面是適應當今世界信息化發展的大趨勢，另一方面也是對傳統政務的變革與推動，以及實現全面整合與無縫隙對接，超越部門界限，達到信息的兼容、共享與交換的“良政”的目標。同樣“大部制”建設也是為適應現實治理的挑戰，是對公共治理需求的回應，最大限度地避免政府職能交叉重疊、政出多門、多頭管理，達到公共利益的最大化，行政成本最低化的目標。顯然，二者的發展都需要去條塊分割化，通過跨部門、跨行業、跨地區的整合及高層次的協調保障，協同共建“小政府”的“大部門”。“大部制”適應了市場經濟的發展和科學設置部門的管理需求。

無論是電子政務建設還是“大部制”改革，都有著共同的愿景，即實現以人為本，為公眾提供高質量、低行政成本、“一站式”的公共服務。這種契合為實現電子政務與“大部制”改革的良性融合奠定了很好的基礎。另外，以電子政務增加政府改革的內涵，達到外在形式變革與內在效益的改善，也改變以往數次變革內涵的缺失。因此，電子政務為“大部制”改革提供了手段和實現平臺，使“大部制”改革成為可能；“大部制”改革既是電子政務的建設內容，又是電子政務的應用基礎。即“大部制”改革是我國電子政務深度發展與應用的前提，電子政務不是要對已有的傳統業務流程實現自動化處理，而是要對改革后的業務流程進行固化；電子政務是實現“大部制”改革、推進“大部制”改革的載體，沒有電子化的手段就難以實現流程的優化、跨部門的互動與資源的共享。所以，以電子政務為手段，以“大部制”為目標，使“大部制”改革跳出歷史的拘囿成為我國政府改革的里程碑。□

參考文獻：

［1］約翰#8226;基恩.公共生活與晚期資本主義［M］.北京：社會科學文獻出版社，1999：51.

［2］丁煌.西方行政學說史［M］.武漢：武漢大學出版社，2004：422.

［3］中央大部門建制改革方案初稿已完成，http://news.xinhuanet.com/fortune/200802/16/content_7612834.htm.

［4］彭錦鵬.全觀型治理:理論與制度化策略［J］.政治科學論叢，第二十三期，民國94年3月.

［5］Donald F.Kett.有效政府：全球公共管理的革命［M］.上海：上海交通大學出版社，2005.

［6］密爾.代議制政府.北京：商務印書館，1982：63.

［7］蔡立輝.電子政務：信息時代的政府再造［M］.北京：社會科學出版社，2006：13.

［8］汪向東，姜奇平.電子政務行政生態學［M］.清華出版社，2007：8.

［9］Perri 6 (2004)，“Joined-Up Governement int the Western World in Comparative Perspective:A Preliminary Literature Review and Explanation，” Journal of Public Administration and Research and Theory， Vol.14， No.1，pp103-138.

［10］Perri 6，Hoslistic Government，1997，London:Demos.

［11］The Management Advisory Committee of Australia，Connecting Government: Whole of Government Responses to Australia's Priority Challenges，http://www.apsc.gov.au/mac/connectinggovernment.pdf.

責任編輯：黃 杰