地方“試水”生態(tài)補(bǔ)償金

“君住長(zhǎng)江頭，我住長(zhǎng)江尾，日日思君不見(jiàn)君，共飲一江水?！睍r(shí)過(guò)境遷，詩(shī)中描繪的“共飲一江水”的美好畫(huà)面，早已見(jiàn)不到了。如今，“一江水”早已飲不得，“江之頭”和“江之尾”也早已不是“一家人”?？缃缢廴疽l(fā)的糾紛不斷。因此，各地紛紛出臺(tái)本區(qū)域范圍內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償金扣繳措施。

近些年來(lái)，一條河或一條江，上游幾乎都在污染下游，如果河流在省內(nèi)，上游地區(qū)污染下游地區(qū)；如果河流跨界，上游省份污染下游省份，如河北污染山東，山東污染江蘇，江蘇污染浙江，浙江污染福建。對(duì)此，地方措施不約而同地聚焦于財(cái)政手段。

打響治污攻堅(jiān)戰(zhàn)

2008年初，河北省宣布試行生態(tài)補(bǔ)償金扣繳政策，即“水質(zhì)超標(biāo)，扣財(cái)政的錢(qián)”。具體做法是，在該省子牙河水系的主要河流實(shí)行跨市斷面水質(zhì)化學(xué)需氧量目標(biāo)考核，省政府將對(duì)跨市斷面水質(zhì)超標(biāo)的城市進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并由省財(cái)政部門(mén)每月按照考核斷面水質(zhì)超標(biāo)倍數(shù)和扣繳數(shù)額，直接從該設(shè)區(qū)市財(cái)政扣繳。這些“扣繳”財(cái)政部分，作為子牙河流域水污染生態(tài)補(bǔ)償資金，專項(xiàng)用于水污染綜合整治的減排工程。河北環(huán)保局副局長(zhǎng)楊智明對(duì)此的解釋是，“目的是強(qiáng)化地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，對(duì)企業(yè)監(jiān)督管理的責(zé)任?！薄爸苯雍硠?dòng)地方財(cái)政命根的做法，很有威懾力?！币晃画h(huán)保專家對(duì)此分析，“尤其是財(cái)政吃緊的地區(qū)?！比绨瓷鲜鲆?guī)定計(jì)算，以去年的水質(zhì)考核結(jié)果看，過(guò)境河流較多的石家莊可能面臨將近4000萬(wàn)的“罰單”。

河北環(huán)保局表示，該政策如果在子牙河流域試點(diǎn)成功后，白洋淀流域等地區(qū)也將嘗試這一做法。

與河北做財(cái)政“減法”相比，浙江生態(tài)補(bǔ)償做了財(cái)政“加法”。

3月初，浙江宣布，除了寧波市以外，處于浙江省八大水系源頭地區(qū)的45個(gè)市、縣(市)每年將獲得不同額度的省級(jí)生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付資金。浙江這一做法的特點(diǎn)是，轉(zhuǎn)移支付的資金從省級(jí)財(cái)政收入“增量”中籌措安排，省政府沒(méi)有觸動(dòng)中下游市、縣(市)的財(cái)政體制既得利益。這種財(cái)力轉(zhuǎn)移支付的資金總量一年一定，并列入當(dāng)年省級(jí)財(cái)政預(yù)算。進(jìn)入財(cái)政預(yù)算，意味著建立了生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制。

除了上述公共財(cái)政措施，其他地方也在嘗試市場(chǎng)化補(bǔ)償方式。如云南省正在醞釀補(bǔ)償新政，即把水電開(kāi)發(fā)和礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程當(dāng)中提出一部分資金作為生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)恢復(fù)的所需資金。

此外，江蘇、浙江、河北、遼寧規(guī)定，每個(gè)地區(qū)的出境水必須達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，超標(biāo)要罰，罰款給下游，作為生態(tài)補(bǔ)償。目前，遼寧跨市界河流干流出市斷面的超標(biāo)倍數(shù)最多是1.5倍，支流斷面的超標(biāo)倍數(shù)最多在3倍左右。按照處罰標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，干流的上游市每年最多給下游市的補(bǔ)償金為近千萬(wàn)元，而支流的上游市給下游市的補(bǔ)償金最多為700余萬(wàn)元。

生態(tài)補(bǔ)償利益鏈難題

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心副主任任勇表示，早在2006年8月就提出了完備的生態(tài)補(bǔ)償政策框架，然而，“怎么補(bǔ)、誰(shuí)出錢(qián)、區(qū)域間如何協(xié)調(diào)”等一系列制度和技術(shù)難題困擾著該制度的全面建立。同時(shí)，政府主導(dǎo)還是依靠市場(chǎng)解決也一直存在爭(zhēng)議。任勇建議，區(qū)分每項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦骊P(guān)系，分別發(fā)揮公共財(cái)政和市場(chǎng)機(jī)制的作用。

2007年，全國(guó)政協(xié)人資環(huán)委與農(nóng)工民主黨聯(lián)合進(jìn)行了地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母櫿{(diào)研，得到的結(jié)果是，目前推行生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞揭廊皇恰叭秊橹鳌睜顟B(tài)，即項(xiàng)目補(bǔ)償為主、行政化補(bǔ)償為主、縱向補(bǔ)償為主。

這種補(bǔ)償方式下，一個(gè)原本系統(tǒng)性的問(wèn)題被分解成部門(mén)主導(dǎo)、目標(biāo)割裂、資金分散、效果打折的零散、短期行為，一個(gè)需要各級(jí)政府、企業(yè)和社會(huì)廣泛參與的行動(dòng)，蛻化為主要由中央獨(dú)自負(fù)責(zé)，中央獨(dú)力支撐的畸形局面。

“這種狀況，既不能充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的積極性，也不利于改變相關(guān)責(zé)任人的觀念和行為方式”，提案稱?！罢褪袌?chǎng)的作用，主要取決于補(bǔ)貼類型，即受益主體多少。”任勇表示，這一問(wèn)題并不難解決，核心思路是明確利益關(guān)系。他依次列出了全面解決的方案。

環(huán)境違法不只罰款那么簡(jiǎn)單。今年河北人大會(huì)上“雙三十”縣市企業(yè)代表做出的承諾，更是強(qiáng)硬到不環(huán)保就罷官的程度，節(jié)能減排實(shí)行“一票否決”。該省確定了三十個(gè)重點(diǎn)縣(市)和三十家能耗大的國(guó)有大中型企業(yè)，制定節(jié)能減排工作目標(biāo)，三年內(nèi)必須完成達(dá)標(biāo)任務(wù)，否則自動(dòng)引咎辭職，企業(yè)負(fù)責(zé)人依法處理。

扣繳數(shù)額最高達(dá)300萬(wàn)元，專項(xiàng)用于水污染綜合整治工程。資金由該省財(cái)政廳執(zhí)行扣繳，專項(xiàng)用于水污染綜合整治的減排工程。河北省子牙河白洋淀環(huán)境保護(hù)督查中心也隨后成立。確定14個(gè)主要河流跨市斷面，完不成任務(wù)的市、縣領(lǐng)導(dǎo)將被“一票否決”。

激勵(lì)與約束雙管齊下

生態(tài)補(bǔ)償金扣繳制度，是完善生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的有益探索。這種約束性手段將促使各地加大水污染防治力度，最終達(dá)到改善全流域水環(huán)境質(zhì)量的目的。

生態(tài)補(bǔ)償金扣繳制度將各跨市斷面水質(zhì)的改善情況與各市政府的政績(jī)考核和財(cái)政收入掛鉤，是對(duì)各地政府以及上下游地區(qū)的利益進(jìn)行制衡的一個(gè)有效手段。首先，將斷面水質(zhì)改善情況作為對(duì)當(dāng)?shù)卣h(huán)保工作目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，這就直接關(guān)系到地方領(lǐng)導(dǎo)的“官帽子”，將迫使地方政府努力行使環(huán)保第一責(zé)任人的職責(zé)，想方設(shè)法加大治污力度，確保斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)。同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償金扣繳數(shù)額的多少將直接影響地方的財(cái)政收入，直接關(guān)系到地方的“錢(qián)袋子”。要想不扣錢(qián)或少扣錢(qián)，只有加大治污力度，努力改善河流水質(zhì)。

實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償金扣繳制度有利于全流域統(tǒng)一治污。當(dāng)前，由于行政區(qū)域的分割和地方保護(hù)主義的羈絆，現(xiàn)有流域治污模式導(dǎo)致了各地水污染防治工作步調(diào)不一致、力度不一樣。由于水是流動(dòng)的，上游不治污，下游再努力，水質(zhì)也難以有根本性的改善。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償金扣繳制度可以更好地形成“上下游治污一盤(pán)棋”，統(tǒng)籌安排整個(gè)流域污染防治工作，形成上下游共同治污的局面，切實(shí)提高整個(gè)流域的治污水平。

生態(tài)補(bǔ)償正在成為推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)各地共同保護(hù)環(huán)境的重要經(jīng)濟(jì)手段。當(dāng)前，這項(xiàng)制度仍然處于探索建立階段，希望更多的地方從自己的具體情況出發(fā)，因地制宜，制定相關(guān)政策，形成激勵(lì)和約束機(jī)制，為完善這項(xiàng)制度提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。（河北省環(huán)保局王宏亮提供部分資料）