基于管治理論的中央垂直管理型國(guó)家公園ＰＡＣ模式研究

[摘要]中央垂直管理型的國(guó)家公園系統(tǒng)是西方發(fā)達(dá)國(guó)家重要的自然資源管理制度安排，本研究選取加拿大BPNP/FFNMP為研究案例，引入管治理論作為分析工具，詳細(xì)探討了公園咨詢(xún)委員會(huì)(PAC)這種非政府組織共管?chē)?guó)家公園的模式。結(jié)果表明PAC管治模式能夠?qū)崿F(xiàn)管治的核心理念——相關(guān)利益單位的互動(dòng)和達(dá)成共識(shí)，主要結(jié)論包括：(1)PAC模式的特性是具有克服集體利己主義的合作型模式管治模式；(2)PAC模式是具有內(nèi)外部有效性的管治模式。我國(guó)現(xiàn)階段采用的是屬地管理型系統(tǒng)，在借鑒PAC模式時(shí)應(yīng)該主要吸收不同層次和不同利益訴求的NGO，特別是以保護(hù)資源和環(huán)境為宗旨的ENGO。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家公園；PAC；管治；NGO

[中圖分類(lèi)號(hào)]F59 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1002－5006(2008)07－0072－09

迄今為止，我國(guó)還沒(méi)有采用西方普遍施行的中央垂直管理型的國(guó)家公園系統(tǒng)，而是國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)系統(tǒng)、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)系統(tǒng)和國(guó)家地質(zhì)公園等數(shù)個(gè)屬地管理型的國(guó)家級(jí)“廣義保護(hù)區(qū)”系統(tǒng)并存，數(shù)個(gè)系統(tǒng)在功能上與國(guó)家公園系統(tǒng)有一定的交叉。現(xiàn)存的中文類(lèi)國(guó)家公園相關(guān)研究中，主要以介紹性的內(nèi)容為主，如王維正、楊銳和王連勇為代表的對(duì)美國(guó)和加拿大及其他西方發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家公園制度的推介。同時(shí)，國(guó)內(nèi)也有一些學(xué)者從宏觀的角度比較了我國(guó)現(xiàn)存的幾種“保護(hù)區(qū)”制度與國(guó)家公園制度的區(qū)別，如李景奇和秦小平等。通過(guò)對(duì)西方具體的有代表性的國(guó)家公園案例分析能幫助我們真正理解國(guó)家公園制度的本質(zhì)及其建立的社會(huì)基礎(chǔ)，然而囿于研究條件的限制，我國(guó)在這方面的研究還較少。

國(guó)家公園制度是加拿大自然資源管理最為重要的制度安排。加拿大非政府組織(NGO)參與國(guó)家公園的管理已經(jīng)有100多年的歷史。國(guó)家公園局與NGO共管可以分為非制度化共管和制度化共管。非制度化共管即由某個(gè)或某些NGO在相關(guān)的突發(fā)事件上對(duì)國(guó)家公園事務(wù)進(jìn)行干預(yù)。制度化共管是指形成國(guó)家公園各相關(guān)利益者的交流制度，由松散型邁向制度型，由個(gè)體型邁向集體型。公園咨詢(xún)委員會(huì)(ParkAdvisory Committee，PAC)即是制度化共管的一種機(jī)制，其中以布魯斯半島國(guó)家公園(BPNP)/五尺深國(guó)家海洋公園(FFNMP)的公園咨詢(xún)委員會(huì)最為典型。

公園咨詢(xún)委員會(huì)在1986年成立，是國(guó)家公園局派出管理BPNP/FFNMP的機(jī)構(gòu)(下文簡(jiǎn)稱(chēng)公園方)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和其他NGO溝通的主要機(jī)制，對(duì)公園事務(wù)的決策有重要影響。筆者利用在加拿大訪學(xué)的時(shí)機(jī)，在加拿大國(guó)家公園局的友好配合下，獲取了大量的一手和二手資料，本研究將詳細(xì)剖析PAC模式。

1 管治理論及本文問(wèn)題的提出

管治就是約束、協(xié)調(diào)與控制的過(guò)程。全球管治委員會(huì)定義管治為各種公共和私人的機(jī)構(gòu)管理及其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的不同利益得以調(diào)和，并且采取聯(lián)合行動(dòng)使之得以持續(xù)的過(guò)程；管治既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種符合人們共同利益的非正式的制度安排。概括起來(lái)，管治具有如下4個(gè)特征：①管治不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一種過(guò)程；②管治過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；③管治既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)；④管治不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。管治理論關(guān)注的是“過(guò)程”研究，主要目的是探討如何在資源使用上實(shí)現(xiàn)符合人們共同利益的非正式制度安排。管治的核心理念為相關(guān)利益單位的互動(dòng)和達(dá)成共識(shí)。

管治理論主要應(yīng)用于城市相關(guān)研究中，是城市規(guī)劃和城市地理學(xué)研究的熱點(diǎn)之一，而運(yùn)用在城市研究以外的領(lǐng)域則非常鮮見(jiàn)。國(guó)內(nèi)外“城市管治”研究所廣泛引用的西方學(xué)者包括拉斐爾(Le fever)等人。在我國(guó)，以張京祥、顧朝林和沈建法為代表的學(xué)者將管治理論在城市地理和城市規(guī)劃的研究領(lǐng)域不斷深化。黃光宇和張繼剛等一批學(xué)者均發(fā)表了相應(yīng)的研究成果。現(xiàn)存大部分關(guān)于“城市管治”的研究以思辨研究的方式存在，主流導(dǎo)向是構(gòu)建基于我國(guó)國(guó)情的城市管治體制。由于本文對(duì)管治理論的應(yīng)用不涉及城市問(wèn)題，因此不對(duì)城市管治的研究進(jìn)行詳細(xì)的綜述。與本文相關(guān)的研究有：

拉蓋麗(Le Gales)認(rèn)為城市管治一方面是整合和協(xié)調(diào)地方利益、組織和社會(huì)團(tuán)體的能力；另一方面是代表地方利益、組織和社會(huì)團(tuán)體形成對(duì)市場(chǎng)、國(guó)家、城市和其他層次政府的相對(duì)一致策略的能力。易曉峰和唐發(fā)華提出從城市管治的內(nèi)部維度和外部維度進(jìn)行理解。在城市內(nèi)部維度中，城市管治指的是整合組織、有關(guān)人員、社會(huì)團(tuán)體和不同利益的能力；在城市外部維度中，城市管治就是代表城市與區(qū)域向國(guó)家以及其他權(quán)力機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取盡可能多資源的能力。皮埃爾(Pierre)提出城市管治注重的是過(guò)程，即地方當(dāng)局協(xié)同私人的利益集團(tuán)力求實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)的過(guò)程，并由政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值體系共同塑造。他還根據(jù)參與者、方針、手段和結(jié)果將西方種類(lèi)繁多的城市管治方式歸納為4種一般(理想)模式，包括管理模式、合作模式、支持增長(zhǎng)模式和福利模式。

加拿大國(guó)家公園系統(tǒng)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)自然資源實(shí)行管理的一種正式制度安排。國(guó)家公園內(nèi)自然資源的使用涉及多方的利益主體，PAC作為一種非正式的制度安排在國(guó)家公園的資源使用和保護(hù)中起著至關(guān)重要的作用。因此，運(yùn)用管治理論進(jìn)行過(guò)程分析也許能有效地解釋PAC模式成功的原因。

2 研究方法

2.1 研究案例點(diǎn)

案例點(diǎn)BPNP/FFNMP位于加拿大安大略省東北部，是佐治亞灣和休倫湖的地理分界線(xiàn)。BPNP與FFNMP地理上相連，F(xiàn)FNMP包括數(shù)個(gè)島嶼及其相連水域，而B(niǎo)PNP由于歷史原因沒(méi)有形成一整塊的區(qū)域，邊界內(nèi)至今還有不少私有土地。

BPN~FFNMP的公園咨詢(xún)委員會(huì)是加拿大國(guó)家公園中第一個(gè)建立的NGO共管制度化機(jī)制，也是發(fā)展最為完善的機(jī)制，因此，本案例研究具有典型性。

2.2 數(shù)據(jù)收集和處理方法

本文主要運(yùn)用案例研究方法，數(shù)據(jù)來(lái)源是公園方負(fù)責(zé)人伊萬(wàn)·史密斯先生(Ivan Smith)提供的2000年10月13日至2006年2月3日共16份PAC會(huì)議記錄。這些會(huì)議記錄按時(shí)間段詳細(xì)記載了公園共管的重要?dú)v史事件。歷史數(shù)據(jù)有一手來(lái)源、二手來(lái)源、延續(xù)的記錄和回憶錄4種形式。本文的歷史數(shù)據(jù)主要是“延續(xù)的記錄”，附以少量“回憶錄”。

在資料整理的基礎(chǔ)上，筆者與關(guān)鍵信息提供者高登·尼爾森先生(Gordon Nelson)和伊萬(wàn)·史密斯先生進(jìn)行不定時(shí)的非結(jié)構(gòu)深度訪談，對(duì)歷史事件重塑進(jìn)行確認(rèn)。前者是加拿大滑鐵盧大學(xué)環(huán)境學(xué)院前院長(zhǎng)、著名的國(guó)家公園研究專(zhuān)家，后者是公園方現(xiàn)任的行政負(fù)責(zé)人。

3 研究結(jié)果

3.1 PAC模式的特性

PAC由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)內(nèi)各類(lèi)相關(guān)利益團(tuán)體代表共15人組成，這些團(tuán)體及其代表的利益群體如表l所列。PAC采用例會(huì)的形式與公園方討論公園各方面的問(wèn)題。這些組織分別代表不同的利益群體，如徒步者、自然保護(hù)者、當(dāng)?shù)卣?dāng)?shù)赝林用瘛⒀┑啬ν袠I(yè)者和攀巖業(yè)者等。因此，PAC機(jī)制能有效地表達(dá)各相關(guān)利益者的意見(jiàn)。由于與BPNP地理上相連的FFNMP在管理上沒(méi)有分開(kāi)，因此PAC的成員涵蓋了兩個(gè)國(guó)家公園所涉及的大部分利益群體。

PAC的成員組織可以分為如下幾類(lèi)：

①純環(huán)境保護(hù)組織(也稱(chēng)envimnmental-NGO，即ENGO)，如CPAWS、FON和FBDP，其關(guān)心的是公園的“生態(tài)完整性”；②土著居民社區(qū)，如CNFN和SFN，其關(guān)心的是當(dāng)?shù)赜〉诎餐林鐓^(qū)在國(guó)家公園管轄范圍內(nèi)的利益；③資源使用者群體，如UBPSA、BTA、OUC、TSC和BPTA，他們關(guān)心的是特定的公園資源使用者的權(quán)益，同時(shí)也是該特定公園資源保護(hù)的積極參與者；④當(dāng)?shù)厣虘?hù)組織，如TCC和TMA，他們關(guān)心的是國(guó)家公園對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的影響，盡可能爭(zhēng)取本地商戶(hù)的利益；⑤地方政府MNBP，代表當(dāng)?shù)厮屑{稅人的利益；⑥公園研究區(qū)域內(nèi)的私人土地?fù)碛姓呷后wSt.EPOA，代表自有土地上的自有利益。

上述6類(lèi)群體與公園方在PAC的框架內(nèi)充分博弈。由于PAC充分考慮了成員組織的代表性，各利益群體均有表達(dá)自己意見(jiàn)和參與公園事務(wù)的權(quán)力，從而為各利益群體與公園方相互監(jiān)督相互幫助的良性共存奠定了制度基礎(chǔ)。值得注意的是基于中央垂直管理型國(guó)家公園系統(tǒng)的特點(diǎn)，地方政府并不是公園公共資源的支配者，而是聯(lián)邦國(guó)家公園局的派出機(jī)構(gòu)公園方。

公園負(fù)責(zé)人伊萬(wàn)指出：“PAC是一種非常優(yōu)秀的機(jī)制，但是公園的決策最后還是公園方，我們會(huì)評(píng)估PAC提出的每項(xiàng)建議，充分考慮各方的要求，但不會(huì)全部采納。”由此可見(jiàn)，PAC模式是在公園方作為主政方而組織的以NGO為機(jī)構(gòu)成員的溝通機(jī)制。該模式在形式上與“合作型管治”非常相似。“合作型管治”是通過(guò)利益集團(tuán)高層的直接參與及大眾的間接參與，利用再分配部門(mén)的協(xié)商和談判以確保集團(tuán)成員利益和人人共享民主的一種管治模式。“合作型管治”將公眾參與引入了政治決策過(guò)程，雖然決策協(xié)商談判的過(guò)程十分漫長(zhǎng)乏味，但政策執(zhí)行起來(lái)卻相當(dāng)順利，然而，合作型管治最大的問(wèn)題在各利益集團(tuán)均考慮自身利益最大化的情況下具有集體利己主義的傾向和危險(xiǎn)。

PAC模式與傳統(tǒng)意義上“合作型管治”具有幾個(gè)相同點(diǎn)：

①利益集團(tuán)以機(jī)構(gòu)為存在形式，具有影響主政方?jīng)Q策的政治能量；

②主政方代表的是最廣泛的公共利益(全體納稅人的利益)，提供的是公共服務(wù)；

③利益集團(tuán)主要在資源使用和分配上維護(hù)集團(tuán)利益；

④人人享有平等民主機(jī)會(huì)。

上述幾個(gè)共同點(diǎn)說(shuō)明PAC模式將公眾參與引入了政治決策過(guò)程，符合“合作型管治”的最重要特點(diǎn)。然而，PAC模式與集體利己主義的“合作型管治”具有兩個(gè)非常重要的不同點(diǎn)：

①主政方是具有強(qiáng)決策力和執(zhí)行力的強(qiáng)勢(shì)機(jī)構(gòu)，不同于“合作型管治”中可能出現(xiàn)的被利益集團(tuán)所左右的弱勢(shì)主政方；

②影響決策的機(jī)構(gòu)成員中存在政治力量強(qiáng)勁并以公共利益為自己組織利益的ENGO。

這兩個(gè)特點(diǎn)使BPNP/FFNMP在資源管理上不會(huì)完全被特定利益集團(tuán)所左右，即代表公共利益的ENGO能有效地抑制集體利己主義的沖動(dòng)，而強(qiáng)勢(shì)的主政方的存在亦使控制這種沖動(dòng)成為可能。也就是說(shuō)具備了這兩個(gè)條件以后，PAC模式的特性是具有克服集體利己主義的合作型管治模式。反過(guò)來(lái)也說(shuō)明，合作型管治模式的集體利己主義傾向的缺陷，可以通過(guò)加強(qiáng)主政方的強(qiáng)勢(shì)度和在管治機(jī)構(gòu)中引入代表公共利益的組織來(lái)改善。

3.2 PAC模式外部有效性分析

一種管治模式是否成功，其是否具有外部有效性是重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)，是主政方與各利益集團(tuán)能否代表所管理的公共資源向國(guó)家及其他實(shí)體機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取盡可能多的資源。

PAC的組成成員是國(guó)家公園的各利益方，PAC代表的是國(guó)家公園這樣一個(gè)公共資源實(shí)體。如果能夠得到別的實(shí)體(如各級(jí)政府部門(mén)和各種社會(huì)實(shí)體)的資源幫助，無(wú)論是發(fā)展公園經(jīng)濟(jì)還是完善公園的生態(tài)完整性對(duì)于國(guó)家公園這個(gè)實(shí)體而言都是有利的。因此，PAC作為整體能否代表國(guó)家公園向國(guó)家或其他實(shí)體機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取更多的資源是衡量PAC模式是否具有外部有效性的指標(biāo)。

以下記錄的歷史事件說(shuō)明的是PAC代表國(guó)家公園向聯(lián)邦政府爭(zhēng)取到了資源建立游客中心，如果沒(méi)有PAC的努力，這個(gè)資源則很可能無(wú)法獲得。1998年，一份耗資543萬(wàn)加幣的游客中心建設(shè)計(jì)劃由公園方正式提交聯(lián)邦國(guó)家公園局審議。2000年由于公園局財(cái)政資金的增加，游客中心項(xiàng)目得到國(guó)家公園局的立項(xiàng)并申請(qǐng)到110萬(wàn)加幣的資金進(jìn)行前期建設(shè)。在之后的1年多時(shí)間里，選址、項(xiàng)目環(huán)評(píng)、建筑設(shè)計(jì)、內(nèi)部展覽設(shè)計(jì)和道路建設(shè)等一直有序進(jìn)行。然而，2001年游客中心項(xiàng)目發(fā)生重大變化，當(dāng)年聯(lián)邦政府決定大幅度削減國(guó)家公園局的預(yù)算，國(guó)家公園局要求有關(guān)游客中心的所有建設(shè)項(xiàng)目要限制在730萬(wàn)加幣之內(nèi)。更為重要的是當(dāng)時(shí)游客中心項(xiàng)目處于規(guī)劃設(shè)計(jì)的末期，聯(lián)邦國(guó)家公園局無(wú)法籌集足夠的資金進(jìn)行下一步的建設(shè)。即使聯(lián)邦國(guó)家公園局獲得了可支配的資金，還要從全國(guó)的角度考慮不同公園不同項(xiàng)目之間的優(yōu)先性，因此，項(xiàng)目是否繼續(xù)開(kāi)展及何時(shí)開(kāi)展無(wú)法確定。為此，PAC成員先后開(kāi)展了如下一些努力籌集游客中心的項(xiàng)目資金：①代表公園內(nèi)私人土地?fù)碛姓叩腟t，EPOA向國(guó)家公園局遞交書(shū)面信件，表達(dá)他們支持建設(shè)游客中心的迫切心情；②PAC聯(lián)合大多倫多地區(qū)的團(tuán)體共同聯(lián)署信件給環(huán)境部部長(zhǎng)、國(guó)家公園局局長(zhǎng)、當(dāng)?shù)厥虚L(zhǎng)和安大略省國(guó)會(huì)議員，讓部長(zhǎng)和相關(guān)負(fù)責(zé)人看到游客中心建設(shè)不僅僅是一個(gè)小地區(qū)的事情，更重要的是給大多倫多地區(qū)提供生態(tài)旅游的機(jī)會(huì)；③北布魯斯半島地區(qū)的居民自發(fā)進(jìn)行游行和各種公眾活動(dòng)，向聯(lián)邦政府表達(dá)希望游客中心得到盡快建設(shè)的迫切心情，PAC通過(guò)聯(lián)絡(luò)更多的團(tuán)體和個(gè)人參與，并說(shuō)服國(guó)會(huì)議員杰克遜(Jaekson)就游客中心一事在國(guó)會(huì)會(huì)議上提交議案并帶上PAC和群眾的聯(lián)置信。經(jīng)過(guò)兩年多的努力，在PAC的不斷推動(dòng)之下，2003年6月聯(lián)邦國(guó)家公園局宣布從2004年4月開(kāi)始兩年內(nèi)，剩余的620萬(wàn)CAD專(zhuān)項(xiàng)資金將撥給公園方進(jìn)行游客中心項(xiàng)目的建設(shè)。2006年3月，游客中心最后全面完工。

在這個(gè)事件中，聯(lián)邦國(guó)家公園局是資源分配的權(quán)力機(jī)構(gòu)，事實(shí)證明PAC具有代表BPNP/FFNMP向權(quán)力機(jī)構(gòu)(如國(guó)家公園局)爭(zhēng)取盡可能多資源的能力，其原因在于PAC模式是突破了純粹行政管理模式的管治模式。

在純粹的行政管理模式中，公園方是聯(lián)邦國(guó)家公園局的派出機(jī)構(gòu)，與聯(lián)邦國(guó)家公園局有行政隸屬的上下級(jí)關(guān)系，所以無(wú)法在行政架構(gòu)內(nèi)影響公園局的資源分配決策，因此，如果沒(méi)有PAC模式，公園方很難在短時(shí)間內(nèi)爭(zhēng)取到資源建設(shè)國(guó)家公園。這時(shí)管治模式的好處則得到了充分發(fā)揮，即當(dāng)一個(gè)目標(biāo)成為管治集體的共同利益時(shí)，管治集體中所有成員的積極性都將得到充分的調(diào)動(dòng)。PAC作為管治集體，公園方只是管治集體的一部分，其他的利益方具有不同的政治能量，可以在民主制度允許的游戲規(guī)則下影響資源分配權(quán)力機(jī)構(gòu)聯(lián)邦國(guó)家公園局的決策。因?yàn)橥鵑GO代表了一群人的利益，許多大型的NGO在西方民主制度中具有強(qiáng)大的政治能量，主要來(lái)源于他們代表著數(shù)量不小的選民，構(gòu)筑于選民選票之上的權(quán)力機(jī)構(gòu)必須充分考慮NGO的請(qǐng)求。

在游客中心項(xiàng)目的建設(shè)上，公園方與PAC成員具有相同的集體目標(biāo)。PAC的其他成員通過(guò)進(jìn)行群眾聯(lián)署，通過(guò)游說(shuō)國(guó)會(huì)議員向國(guó)會(huì)提交議案，NGO高層與國(guó)家公園局高層直接溝通等方式向權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理合法的權(quán)益爭(zhēng)取。事實(shí)說(shuō)明，PAC模式是具有外部有效性的管治模式。

3.3 PAC模式內(nèi)部有效性分析

合作型管治模式的內(nèi)部有效性指的是整合組織、有關(guān)人員、社會(huì)團(tuán)體和不同利益的能力……它反映的是調(diào)節(jié)的存在、行動(dòng)的能力和一定形式的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。因此，合作型管治模式的內(nèi)部有效性可以從3個(gè)方面進(jìn)行考察：①這種模式是否具有保護(hù)公共利益的能力，因?yàn)榧w利己主義傾向最有可能損害的就是公共資源實(shí)體的公共利益；②主政方是否具有協(xié)調(diào)各利益集團(tuán)的能力，即是否具有一定形式的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；③各利益集團(tuán)是否具有節(jié)制主政方的能力，即這種一定形式的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是否是無(wú)約束的。上述三點(diǎn)任何一點(diǎn)得到的是否定答案都說(shuō)明所分析的模式是內(nèi)部無(wú)效的模式。

3.3.1 PAC模式對(duì)公共資源實(shí)體的公共利益維護(hù)能力分析

前文分析得出結(jié)論P(yáng)AC模式是具有“克服集體利己主義傾向的管治模式”，其原因是PAC模式中代表公共利益的ENGO能有效地抑制集體利己主義的沖動(dòng)，而強(qiáng)勢(shì)的主政方的存在亦使控制這種沖動(dòng)成為可能。

以下記錄的歷史事件說(shuō)明的是強(qiáng)勢(shì)主政方和ENGO如何維護(hù)國(guó)家公園的公共利益。1986年BPNP成立之初，公園法定區(qū)域內(nèi)只有60％的土地是公有土地，剩下的是各類(lèi)組織或個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)。BPNP成立后，收購(gòu)?fù)恋厥亲顬橹匾墓珗@事務(wù)之一。2000年，加拿大國(guó)家公園局與加拿大自然保護(hù)協(xié)會(huì)(Nature Conservancy of Canada，NCC)建立了關(guān)于土地收購(gòu)的合作，即NCC將通過(guò)在國(guó)家、省、當(dāng)?shù)?個(gè)層次上的資金籌措和社會(huì)斡旋幫助開(kāi)展公園內(nèi)的土地收購(gòu)。政府與NGO的合作改變了過(guò)往由政府財(cái)政資金進(jìn)行土地收購(gòu)的單一模式。BPNP內(nèi)私人擁有土地的面積由1997年的約40％下降到2005年的21.52％。

公園方收購(gòu)約翰遜港(Johnson Harbour)地塊的事件是公園方和NGO共管合作的經(jīng)典案例。2000年，約翰遜港地塊的原土地?fù)碛姓弑辈剪斔狗ツ竟?NBTC)準(zhǔn)備在森林內(nèi)開(kāi)辟一條道路用于伐木，PAC成員高登·尼爾森知道這個(gè)計(jì)劃后通知了CPAWS的加?xùn)|負(fù)責(zé)人。此后由叢嶺法律防衛(wèi)基金(Sierra Legal Defence Fund)代表3個(gè)NGO(CPAWS、CNFN和SFN)對(duì)該商業(yè)計(jì)劃提出強(qiáng)烈反對(duì)，聯(lián)合FON和加拿大自然聯(lián)盟(the Canadian NatureFederation，CNF)共同向加拿大環(huán)境部要求對(duì)公路建設(shè)計(jì)劃進(jìn)行項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估。2001年安大略省高院對(duì)約翰遜港地塊起訴作出的判決，要求在開(kāi)辟道路進(jìn)入林地之前必須提供道路建設(shè)環(huán)境評(píng)估報(bào)告。之后，加拿大環(huán)境評(píng)估局出具環(huán)境報(bào)告，強(qiáng)烈反對(duì)開(kāi)路伐木，建議公園方籌集資金進(jìn)行土地收購(gòu)。公園方在考慮約翰遜港地塊的土地收購(gòu)時(shí)，受加拿大聯(lián)邦政府和安大略省省政府之間的協(xié)議的約束，該協(xié)議明確規(guī)定BPNP不能在國(guó)家法定邊界外擁有土地。NCC主動(dòng)提出解決邊界外的土地收購(gòu)問(wèn)題，專(zhuān)門(mén)針對(duì)此項(xiàng)目的資金籌集活動(dòng)，并于2002年4月最終完成交易。其中聯(lián)邦國(guó)家公園局提供了20萬(wàn)加幣獲得公園邊界之內(nèi)的400英畝土地?fù)碛袡?quán)，而NCC獲得邊界外剩下的1000英畝的土地所有權(quán)。經(jīng)過(guò)協(xié)議，NCC將該1000英畝土地交由公園方統(tǒng)一進(jìn)行管理。在NCC購(gòu)買(mǎi)土地的過(guò)程中，CPAWS、CNF和FON等關(guān)注環(huán)境保護(hù)的NGO同樣發(fā)揮了巨大的作用。

在這個(gè)事件中，集體共有的公共利益是保護(hù)“國(guó)家公園的生態(tài)完整性”，而NBTC的利己主義行為損害了這個(gè)集體的公共利益。從事件的發(fā)展來(lái)看，PAC的6類(lèi)成員中，私人土地?fù)碛姓呷后w是支持這個(gè)行動(dòng)的；地方政府由于無(wú)法對(duì)私人土地?fù)碛姓咛幹盟接胸?cái)產(chǎn)進(jìn)行直接的行政干預(yù)，只能通過(guò)配合ENGO行動(dòng)達(dá)到保護(hù)國(guó)家公園公共利益的目的；資源使用者群體和當(dāng)?shù)厣虘?hù)組織方面則由于NBTC的行動(dòng)對(duì)他們自身利益影響不大，在政治交換的背景下保持了沉默(即以支持私人土地?fù)碛姓呷后w的這一次行動(dòng)換取其支持自己的另外一些符合自身利益的行動(dòng))；而只有ENGO和原住民群體對(duì)這個(gè)行為進(jìn)行了激烈的抵制，原住民群體抵制的原因主要在于這塊土地原本就是他們祖先的棲息地，破壞祖先棲息地的行為是不可接受的，同時(shí)他們正在打一場(chǎng)曠日持久的官司，要求回收祖先的土地。因此，只有ENGO是完全從生態(tài)完整性的角度出發(fā)，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家公園的公共利益，在狙擊NBTC的過(guò)程中既有PAC內(nèi)部的ENGO的參與，也有外部ENGO的參與。代表公共利益的ENGO在PAC模式中發(fā)揮了監(jiān)督的作用，加上其在西方民主制度下強(qiáng)大的政治能量，最終聯(lián)合公園方迫使NBTC以合理價(jià)格出讓土地。

公園方作為國(guó)家公園的主政方在這次事件中根據(jù)協(xié)定無(wú)法對(duì)私人土地?fù)碛姓咛幹盟接胸?cái)產(chǎn)進(jìn)行直接的行政干預(yù)，但其一方面配合ENGO維護(hù)公共利益，另一方面則根據(jù)通過(guò)各種途徑購(gòu)買(mǎi)公園內(nèi)私人土地的指導(dǎo)思想籌措資金和對(duì)私人土地?fù)碛姓呷后w及NBTC施加來(lái)自各方的政治壓力，特別是輿論壓力。公園方和ENGO的共同努力使NBTC最后屈服。

3.3.2 PAC模式一定形式的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的分析

在合作型管治模型中總是有一個(gè)依托于法律賦予的行政權(quán)力的主政方，這個(gè)主政方行使一定形式的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，如城市管理中的政府和中央垂直管理國(guó)家公園系統(tǒng)中的聯(lián)邦國(guó)家公園局派出機(jī)構(gòu)。如果這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)無(wú)法協(xié)調(diào)各利益集團(tuán)的能力，那么這種管治模式也是內(nèi)部無(wú)效的。PAC模式的特殊性在于存在著兩個(gè)具有行政權(quán)力的主政方，一個(gè)是公園方，另外一個(gè)則是地方政府，在中央垂直型國(guó)家公園系統(tǒng)的制度安排中，公園方才是主政方。因此，分析PAC模式的一定形式的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)要分為兩個(gè)方面，第一個(gè)方面是協(xié)調(diào)無(wú)行政權(quán)力的利益集團(tuán)對(duì)資源使用訴求的能力，第二個(gè)方面是協(xié)調(diào)有行政權(quán)力的地方政府對(duì)資源使用訴求的能力。

(1)PAC模式下主政方協(xié)調(diào)無(wú)行政權(quán)力的利益集團(tuán)能力的分析

2001年，公園方向市政府提交了一份報(bào)告說(shuō)明FFNMP雪地摩托車(chē)道繼續(xù)使用存在的問(wèn)題，并建議關(guān)閉。這些車(chē)道在公園建成之前已經(jīng)存在，圍繞車(chē)道形成的利益群體以托伯莫里雪地摩托車(chē)俱樂(lè)部(TSC)為載體參與PAC的事務(wù)。TSC邀請(qǐng)了托伯莫里鎮(zhèn)的永久居民懷特(Wright)代表鎮(zhèn)上的受益商業(yè)群體和當(dāng)?shù)鼐用癖磉_(dá)意見(jiàn)，由于冬季游客稀少，小鎮(zhèn)冬天的經(jīng)濟(jì)對(duì)雪地摩托車(chē)活動(dòng)有很大的依賴(lài)，他希望車(chē)道能繼續(xù)使用，從而為鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)和居民的生計(jì)做貢獻(xiàn)。TSC通過(guò)利益捆綁和政治交換爭(zhēng)取到了St.EPOA、TCC、TMA的支持，BTA、OUC、CNFN和SFN表示中立，并強(qiáng)調(diào)如果有具有法律效力的文件證明摩托車(chē)道的使用在國(guó)家公園建設(shè)之初就得到了公園方承諾的前提下將轉(zhuǎn)向支持TSC。MNBP市政府表態(tài)為中立態(tài)度，支持公園方與各方達(dá)成的均可接受的協(xié)議。

2002年聯(lián)邦國(guó)家公園局委派的規(guī)劃師向PAC匯報(bào)《FFNMP用地區(qū)域管理規(guī)劃》(FFLAMP)，該規(guī)劃涉及雪地摩托車(chē)道的處理問(wèn)題，提出在生態(tài)敏感性較弱的地方開(kāi)辟新的車(chē)道的方式對(duì)舊的車(chē)道進(jìn)行置換。與此同時(shí)，TSC一方面爭(zhēng)取不關(guān)閉舊車(chē)道，另一方面也推廣以安全開(kāi)展雪地摩托車(chē)運(yùn)動(dòng)為主題的活動(dòng)，通過(guò)制定雪地摩托車(chē)主守則等方式盡可能減少車(chē)道使用帶來(lái)的生態(tài)影響。2002年9月，國(guó)家公園局、市政府和TSC之間的諒解備忘錄已經(jīng)正式達(dá)成，協(xié)議關(guān)閉了FFNMP內(nèi)舊有的部分雪地摩托車(chē)道，采取了置換車(chē)道的方式進(jìn)行彌補(bǔ)，所有車(chē)道運(yùn)營(yíng)維持正常，TSC在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上與公園方進(jìn)行合作。

在這個(gè)事件中，為維護(hù)“國(guó)家公園的生態(tài)完整性”，公園方希望關(guān)閉FFNMP中雪地摩托車(chē)道的使用，因?yàn)檠┑啬ν熊?chē)道造成了較大的生態(tài)影響。然而，雪地摩托車(chē)道的使用是PAC成員TSC的核心利益，雪地摩托車(chē)活動(dòng)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益涉及TCC和TMA的核心利益，因此，利益捆綁使他們成為了大的利益集團(tuán)。BTA、OUC、CNFN和SFN持中立態(tài)度并表態(tài)有條件支持TSC的原因各有不同。BTA是與TSC同類(lèi)的公園資源使用者，他們的資源使用載體是步行道，與雪地摩托車(chē)道相比資源使用壓力較小，同時(shí)也是發(fā)展生態(tài)旅游的必要資源載體。這些步行道也是公園在1986年建成之前就存在，如果有具有法律效力的文件證明摩托車(chē)道的使用在國(guó)家公園建設(shè)之初就得到了公園方承諾但公園方仍然強(qiáng)行關(guān)閉的話(huà)，這種情況亦有可能發(fā)生在步行道上。OUC則是TSC通過(guò)政治交換獲得的有條件支持，前者是潛水俱樂(lè)部，后者是雪地摩托車(chē)俱樂(lè)部，TSC表示如果OUC支持繼續(xù)使用摩托車(chē)道，則在未來(lái)需要的話(huà)同樣支持OUC使用近岸水域開(kāi)展?jié)撍顒?dòng)。CNFN和SFN是土著社區(qū)，BPNP內(nèi)的部分用地為“原住民可召回土地”的性質(zhì)，這是一種政府承諾，因此他們很看重政府承諾是否能夠得到履行。此外，PAC中的MNBP市政府表示支持公園方，但由于政治交易和歷史原因的關(guān)系，其他公園資源使用者(如OUC等)和ENGO(如FON等)保持了比較中立的態(tài)度。

經(jīng)過(guò)充分的博弈，事件以公園方和對(duì)立方各退一步為最終結(jié)果，既在一定程度上保護(hù)了公共利益，也在一定程度上保護(hù)了管治合作組織的利益，充分說(shuō)明了PAC模式中主政方在維護(hù)公共資源的公共利益的同時(shí)也具有協(xié)調(diào)無(wú)行政權(quán)力的利益集團(tuán)能力。

(2)PAC模式下主政方協(xié)調(diào)有行政權(quán)力的利益集團(tuán)能力的分析

由于ATV運(yùn)動(dòng)今年在安大略省得到了較為迅速的發(fā)展，使用者的日益增多也創(chuàng)造了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。2004年北布魯斯半島地區(qū)ATV協(xié)會(huì)要求市政府完全開(kāi)放區(qū)域內(nèi)的森林用地給ATV使用。市政府沒(méi)有同意協(xié)會(huì)的要求，但作為發(fā)展ATV相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的考慮，通過(guò)了ATV使用在該地區(qū)的解禁令，同時(shí)在林賽鎮(zhèn)森林用地上嘗試開(kāi)辟一條ATV專(zhuān)門(mén)車(chē)道進(jìn)行試驗(yàn)。2005年P(guān)AC成員分別收到了一份針對(duì)ATV過(guò)度使用的車(chē)道的環(huán)境評(píng)估報(bào)告，報(bào)告顯示ATV的使用將造成無(wú)可挽回的生態(tài)影響。因此，PAC向MNBP市政府遞交正式書(shū)面信件，要求在《大公園生態(tài)系統(tǒng)管理規(guī)劃》的指導(dǎo)下禁止ATV在規(guī)劃確定的“大公園生態(tài)系統(tǒng)”范圍內(nèi)的未開(kāi)路區(qū)域使用，特別是要求在BPNP國(guó)家公園研究區(qū)域內(nèi)禁止使用ATV。迫于輿論和PAC所施加的政治壓力，屬于大公園生態(tài)系統(tǒng)之內(nèi)的林達(dá)西(Lindsay)鎮(zhèn)森林用地的ATV專(zhuān)用車(chē)道也于同年被迫關(guān)閉。

公園方人財(cái)物的支配權(quán)在加拿大聯(lián)邦政府，代表的是全國(guó)納稅人的權(quán)益，而MNBP市政府是國(guó)家公園所處的地方政府，代表的是地方納稅人的權(quán)益。與一般意義上的合作型管治不同的是，PAC模式中的主政方不是地方政府，也就是說(shuō)共管區(qū)域內(nèi)存在兩個(gè)國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)。公園方與市政府在事務(wù)上首先是相互支持的關(guān)系，然而，市政府擔(dān)負(fù)著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，而發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)就有可能會(huì)涉及國(guó)家公園資源的使用問(wèn)題，在某種程度上與公園方和ENGO在“維護(hù)國(guó)家公園生態(tài)完整性”這個(gè)更廣泛公共利益上有一定的沖突。市政府雖然代表所轄區(qū)域所有納稅人的利益，但從整個(gè)國(guó)家的層面來(lái)看，市政府在PAC中的身份亦是利益集團(tuán)，只是這個(gè)利益集團(tuán)同時(shí)也是國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)。當(dāng)公園方與市政府在某些政策的實(shí)施上可能存在分歧時(shí)，更加考驗(yàn)公園方作為主政方的協(xié)調(diào)能力。

上述事件中當(dāng)?shù)卣雠_(tái)的ATV解禁令一方面有規(guī)范ATV使用的考慮，另一方面也有通過(guò)發(fā)展ATV活動(dòng)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的考慮，也就是說(shuō)是集團(tuán)利益驅(qū)使的決策。環(huán)境評(píng)估報(bào)告表明ATV的使用帶來(lái)嚴(yán)重的生境破壞和生物入侵問(wèn)題，ATV在公園內(nèi)允許使用雖然能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)，但帶來(lái)的卻是“生態(tài)完整性”的破壞。事件的最后結(jié)果表明，國(guó)家公園的土地所有權(quán)屬于公園方，公園方對(duì)自有土地的資源使用具有最后決定權(quán)，也就是說(shuō)公園方具有平衡市政府的利益和“生態(tài)完整性”的保護(hù)的主動(dòng)權(quán)。因此，PAC模式在中央垂直管理型國(guó)家公園系統(tǒng)下能夠有效地協(xié)調(diào)主政方(聯(lián)邦政府派出機(jī)構(gòu))與具有國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)性質(zhì)的利益集團(tuán)(地方政府)的關(guān)系。

3.3.3 PAC模式中各利益集團(tuán)節(jié)制主政方的能力分析

根據(jù)前文所述，PAC模式中由于主政方是強(qiáng)勢(shì)的公共資源分配決策者，在以公共利益為基本訴求的ENGO的幫助下能夠有效維護(hù)國(guó)家公園的生態(tài)完整性，同時(shí)能有效協(xié)調(diào)有行政權(quán)力和無(wú)行政權(quán)力的公共資源利益相關(guān)群體。然而，如果沒(méi)有有效的監(jiān)督和節(jié)制機(jī)制，主政方的權(quán)力將會(huì)得到無(wú)限擴(kuò)大，從而這種管治模式也有可能出現(xiàn)內(nèi)部無(wú)效的情況。

以下的歷史事件說(shuō)明的就是PAC模式下，各利益集團(tuán)如何影響和監(jiān)督作為主政方的公園方對(duì)公共資源的使用和管理。2003年，安省交通廳著手調(diào)查轉(zhuǎn)移克瑞河邊公園(Crane River Roadside Park)及老鹽堆(Old Smt Pile)兩塊土地所有權(quán)給公園方的可行性。公園方要求這兩塊土地所有權(quán)的主要考慮是6號(hào)高速公路是公園內(nèi)的重要廊道，而上述兩個(gè)地塊是廊道上重要的斑塊，在景觀和標(biāo)志使用上具有重要的地理意義。公園方將在這兩個(gè)地塊上建設(shè)標(biāo)志系統(tǒng)，現(xiàn)在的22塊國(guó)家公園的標(biāo)志牌將被兩塊旅游導(dǎo)向的方向標(biāo)識(shí)系統(tǒng)取代，這是安省交通廳唯一認(rèn)可的高速路標(biāo)識(shí)系統(tǒng)。然而，歷史形成的事實(shí)是這兩塊地方已經(jīng)成為公眾日常停留和休憩的主要地塊，如果公園方在獲得土地所有權(quán)之后完全禁止公眾進(jìn)入在法律上是完全可行的。因此，以st，EPOA為代表的利益群體要求上述兩處土地在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移之后仍然保留為公共休息地的性質(zhì)，在一系列的商談之后，公園方與PAC的各方成員達(dá)成如下協(xié)議：“公園咨詢(xún)委員會(huì)鼓勵(lì)和支持公園方收購(gòu)兩地塊的努力，但委員會(huì)認(rèn)為當(dāng)公園方獲得地塊的所有權(quán)后，保留公眾進(jìn)入及合理使用該地塊作為休息用地的權(quán)力。”

這個(gè)事件是NGO向公園方爭(zhēng)取公眾利益的案例，公園方作為主政方，完全有能力合法禁止公眾進(jìn)入上述兩個(gè)地塊，而St.EPOA等的爭(zhēng)取使這兩個(gè)地塊長(zhǎng)期保留公眾休息地功能得到了具有法律效力的協(xié)議的認(rèn)可。這個(gè)典型的事例說(shuō)明，在PAC模式下，雖然主政方是強(qiáng)勢(shì)的公共資源支配者，但制度框架內(nèi)的其他利益集團(tuán)同樣有能力節(jié)制主政方權(quán)力的無(wú)限膨脹。

3.3.4 屬地管理型國(guó)家公園系統(tǒng)下PAC模式的有效性預(yù)測(cè)

中央垂直管理國(guó)家公園系統(tǒng)與屬地管理型國(guó)家公園系統(tǒng)的最大區(qū)別在于強(qiáng)勢(shì)主政方的角色不同，如果同樣建立PAC模式作為國(guó)家公園公共資源管治模式的話(huà)，前者的主政方是中央國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，而后者則是地方政府的派出機(jī)構(gòu)。從外部有效性來(lái)預(yù)測(cè)，屬地管理型國(guó)家公園系統(tǒng)下的PAC模式上級(jí)主管部門(mén)是地方政府，派出機(jī)構(gòu)及相關(guān)的利益集團(tuán)同樣有能力合理爭(zhēng)取到地方政府的資源支持，如韶關(guān)丹霞山的開(kāi)發(fā)資金基本來(lái)自地方政府。從內(nèi)部有效性來(lái)預(yù)測(cè)，在主政方一定形式的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)方面則基本是有效的。主政方是制度框架內(nèi)唯一具有行政權(quán)力的機(jī)構(gòu)，因此其有能力協(xié)調(diào)公共資源實(shí)體涉及的各方利益集團(tuán)的關(guān)系，如韶關(guān)丹霞山的開(kāi)發(fā)就是在地方政府的主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)了當(dāng)?shù)鼐用窈驼墓糙A。然而，管制模式內(nèi)部有效性的另外一個(gè)重要衡量指標(biāo)是制度框架內(nèi)的其他利益群體是否有節(jié)制強(qiáng)勢(shì)主政方的能力，在我國(guó)屬地管理型的系統(tǒng)之下，國(guó)家公園公共資源遭到破壞性開(kāi)發(fā)的案例數(shù)不勝數(shù)，如韶關(guān)丹霞山內(nèi)直通陽(yáng)元山山頂公路建設(shè)對(duì)景區(qū)景觀造成了巨大破壞，在項(xiàng)目上馬的時(shí)候沒(méi)有具有一定政治能量的外在力量去進(jìn)行阻止。

因此，在我國(guó)中央垂直型國(guó)家公園系統(tǒng)還沒(méi)有被采納的情況下，在屬地管理型的系統(tǒng)中采用PAC模式需要防止的就是主政方權(quán)力無(wú)法約束的內(nèi)部無(wú)效。從加拿大的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在PAC模式中加入以公共利益為代表的具有一定政治能量的ENGO是一種有效的解決辦法。

4 結(jié)論與討論

BPNP/FFNMP的PAC模式具有如下幾個(gè)特點(diǎn)：

①是以一個(gè)主政方和具有廣泛代表性的數(shù)個(gè)利益集團(tuán)組成的制度型協(xié)商機(jī)制；

②主政方國(guó)家公園局派出機(jī)構(gòu)是具有強(qiáng)決策力和執(zhí)行力的強(qiáng)勢(shì)機(jī)構(gòu)；

③影響決策的機(jī)構(gòu)成員中存在政治力量強(qiáng)勁并以公共利益為自己組織利益的ENGO；

④主政方是聯(lián)邦政府派出機(jī)構(gòu)代表的是最廣泛的公共利益(全國(guó)納稅人的利益)，而PAC機(jī)構(gòu)成員有以國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)身份存在的利益集團(tuán)(地方政府)，代表的是區(qū)域公共利益(地方納稅人的利益)；

⑤利益集團(tuán)主要在資源使用和分配上維護(hù)集團(tuán)利益；

⑥機(jī)制中人人享有平等民主機(jī)會(huì)。 從PAC模式的管治模型中可以發(fā)現(xiàn)：

(1)PAC模式具有強(qiáng)有力的主政方，同時(shí)存在政治力量強(qiáng)勁且以公共利益為組織利益的ENGO，突破了傳統(tǒng)的合作型管治模式可能存在的集體利己主義傾向；

(2)PAC模式具有外部有效性，能代表國(guó)家公園向其他實(shí)體盡可能地爭(zhēng)取更多的資源；

(3)PAC管治模式具有內(nèi)部有效性，分別體現(xiàn)在：

①PAC模式對(duì)公共資源實(shí)體的公共利益維護(hù)能力；

②PAC模式具有一定形式的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；

③PAC模式中各利益集團(tuán)能有效地節(jié)制主政方，從而控制主政方的權(quán)力的膨脹。

綜上所述，PAC管治模式實(shí)現(xiàn)了管治的核心理念，即相關(guān)利益單位的互動(dòng)和達(dá)成共識(shí)。因此，PAC模式是值得我國(guó)學(xué)習(xí)的國(guó)家公園資源管理模式。

PAC模式是加拿大國(guó)家公園的資源管理方面成功的案例，但這種模式的成功是與加拿大的政治經(jīng)濟(jì)條件和民眾的民主意識(shí)不可分割的。PAC模式經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)的國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)系統(tǒng)和其他保護(hù)區(qū)類(lèi)系統(tǒng)的建設(shè)具有重要借鑒意義，但我國(guó)與加拿大的政治經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)發(fā)展程度迥異，PAC模式的借鑒應(yīng)因地制宜，因時(shí)制宜。PAC模式的精髓是在保證公園主政方的資源處置權(quán)的控制地位的前提下，設(shè)立權(quán)力的制約機(jī)制，一方面這種機(jī)制起制約權(quán)力的作用，另一方面這種機(jī)制亦能起到幫助主政方的作用。PAC模式的設(shè)定條件是主政方為中央垂直管理機(jī)構(gòu)，制約方為地方機(jī)構(gòu)和不同層次和利益訴求的NGO。

我國(guó)現(xiàn)階段采用的是屬地管理型的機(jī)制，如果借鑒類(lèi)似于PAC模式的公園咨詢(xún)委員會(huì)權(quán)力制約機(jī)制時(shí)，應(yīng)該主要吸收不同層次和不同利益訴求的NGO，特別是以保護(hù)資源和環(huán)境為宗旨的ENGO。

[責(zé)任編輯：吳巧紅；責(zé)任校對(duì)：王玉潔]