我國政府部門績效管理的困境、原因及對策分析

[摘要] 政府績效管理是現(xiàn)代公共行政領域研究的重要問題，提高政府效率和服務質量己成為地方政府行政改革的迫切要求。本文從政府績效管理的基本理念出發(fā)，介紹了政府績效管理的相關理論、西方國家地方政府績效管理的實踐與經(jīng)驗，著重分析比較了我國目前三種較為典型的地方政府績效管理模式，并就我國地方政府績效管理的困境進行了原因分析，并給出了相關的對策建議。

[關鍵詞] 政府績效管理 績效評估

一、引言

政府績效管理是全新的政府管理模式，主要通過縮小政府管理人員規(guī)模、降低行政管理成本、改革行政管理系統(tǒng)、改革政府機構文化、提高服務質量、提高政府機構實際工作的效率等途徑實現(xiàn)。政府績效管理在制度安排與設計上，是由許多環(huán)節(jié)、因素所組成的整體系統(tǒng)。深入研究政府績效管理的相關原理和實踐方法對于我國當前建立服務型政府具有重要意義。

二、政府績效管理的涵義及特點

1.政府績效管理的涵義

政府績效管理是時代和社會變革的產(chǎn)物，國內外學者圍繞政府績效管理進行了廣泛的研究，但目前尚未形成統(tǒng)一的界定。蔡立輝(2003)對西方國家政府績效評估的內涵與理念進行深入研究，認為績效管理是對政府工作人員工作業(yè)績、績效、社會公正與公平等各個層次的認定評估。在中國行政管理學會聯(lián)合課題組的研究成果中，認為政府績效管理，就是運用科學的方法、標準和程序，對政府機關的業(yè)績、成就和實際工作做出盡可能準確的評價，在此基礎上對政府績效進行改善和提高。

2.政府績效管理的特點

(1)系統(tǒng)性：績效管理是一個完整的系統(tǒng)，涵蓋了計劃、組織、領導、協(xié)調、控制管理的所有職能。

(2)目標性：績效管理強調目標管理，“目標+溝通”的績效管理模式被廣泛提倡和使用。只有績效管理的目標明確，管理者和成員才會更加地團結一致，共同致力于績效目標的實現(xiàn)，更好地服務于組織的戰(zhàn)略規(guī)劃和遠景目標。

3.強調溝通

溝通在績效管理中起著決定性的作用。績效管理的過程就是成員和管理者持續(xù)不斷溝通的過程，績效管理全面提高管理者的溝通意識，溝通技巧，進而改善組織的管理水平和管理者的管理素質。

4.重視過程

績效管理是一個循環(huán)過程，不僅強調工作結果，而且重視達成目標的評價和反饋等過程。

二、政府績效管理的意義

英國學者諾曼·弗萊恩(Norman Flynn，1997)在《公共部門管理》一書中認為績效管理對現(xiàn)代公共管理的重要性在于:(1)責任落實。通過績效評估可以讓公共部門明確在資源有效利用和達成預期成果上的責任;(2)利害關系人的期望。公共服務具有不同的顧客，利害關系人都希望公共部門提供的服務能夠滿足他的愿望，績效則是衡量是否滿足不同顧客要求的一個方法;(3)對結果導向的強調。績效管理的核心是評估，本質則是強調公共行政的結果，這是市場經(jīng)濟對效率追求的需要;(4)個人績效和組織績效的雙重要求。將兩者有機結合在一起，促進組織整體績效的提高，從而有助于提高公共部門的服務意識。

我國政府實施績效管理，加強政府績效管理與評估，具有以下幾方面意義：

1.落實科學發(fā)展觀的重要內容

落實科學發(fā)展觀，實現(xiàn)中國經(jīng)濟快速穩(wěn)定的發(fā)展，需要樹立一個科學的政績觀。“績”是政府辦事服務的效益。“效”是政府服務的效率，這種效果與效率是衡量政府和個人的基本標準。一些地方政府部門及領導干部為了追求“政績”盲目攀比，熱衷于標新立異、做表面文章等，不僅影響了政府部門的形象，而且影響了經(jīng)濟社會的持續(xù)、協(xié)調、健康發(fā)展。

2.政府職能轉變的必然要求

我國政府的職責就是履行政府經(jīng)濟調節(jié)，市場監(jiān)督，社會管理與公共服務職能，加強績效管理是衡量政府公共服務是否滿足公共需求的尺度。加強政府績效管理、界定政府職能、提高服務質量、強調顧客至上和以顧客需求為導向等措施，有利于建立和發(fā)展社會公眾對政府公共部門的信任，增強政府公共部門的號召力和凝聚力。

3.改進政府管理方式的重要手段

政府績效管理以提高政府績效為最終目標，結果為本的績效意識是績效管理的基本前提。政府圍繞其使命進行績效管理，采用目標管理、全面質量管理等手段，實施顧客導向的管理，增加顧客選擇的機會，調查和審視社會公眾對公共服務的要求和滿意程度；建立以績效為基礎的預算制度、實行績效與財政預算撥款掛鉤，從而降低行政成本；改革公務員制度，實行業(yè)績獎勵制和績效工資制，從而增加了政府管理公共事務、提供公共服務的效率與活力。

三、國內外政府績效管理研究現(xiàn)狀

1.國外績效管理實踐概況回顧

1993年7月，美國國會通過《政府績效與成果法(GPRA)》，構成美國聯(lián)邦政府績效評估的基礎。美國聯(lián)邦政府的績效評估具有以顧客及目標管理為導向來進度設計；強化機關的戰(zhàn)略規(guī)劃，評析外在環(huán)境變遷和內部執(zhí)行力，根據(jù)組織心價值來確立組織理念和愿景，制定中期發(fā)展目標和戰(zhàn)略，從而引導施政和源分配；績效計劃由試點向一般推廣；緊密結合政府年度施政計劃；引導員工參與，并進行公開咨詢及外部評估運作；保持績效計劃的動態(tài)更新和修訂；有效結合組織決策、績效衡量和事后評估等多個特點。

英國政府自20世紀80年代以來，持續(xù)性地貫徹“新公共管理”改革，其績效評估大體上有四個階段，雷納評審、持續(xù)性改革、下一步改革和公民憲章，整體上呈現(xiàn)出由機關內部評審到由社會進行評估、評估內容由效率轉向顧客服務和質量、評估主體引入外部市場和公眾評價主體、突出公民和服務導向、評估結果公開化并直接向公民和服務對象負責的趨勢。

除英、美之外，政府績效評估在其他國家也得到了廣泛的應用。荷蘭新市政管理法要求對地方當局的工作績效進行評估，以提高效率和服務質量。澳大利亞的公共組織績效評估成為政府行政改革的一個重要組成部分，并且與具體改革計劃和措施融為一體。

2.國內政府績效管理實踐的概況回顧

在我國行政管理現(xiàn)代化過程中，以建立“辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范”的行政管理體制為目標，從行政觀念、政府職能、組織結構、行為方式等各個方面不斷推進體制、機構的變革，當前較有代表性的有：

(1)目標責任制的績效評估。目標責任制是目標管理(objective Management)理論在我國的實踐形式，一般包括確立、分解組織目標、設定崗位目標、定期檢查目標進度、考核目標完成情況、設立新目標等環(huán)節(jié)，最近的發(fā)展是行政首長目標責任制。從全國情況看，各地都把工作目標和責任進一步分解為詳盡程度不等的具體體系，并給不同類指標賦以不同的權重。

(2)以社會服務承諾制進行績效評估。社會服務承諾制度作為一種公共服務質量改進機制，由顧客協(xié)商和顧客需求導向、服務標準參照、責任和改進措施三部分組成，包括公開辦事內容、辦事標準、辦事程序，確定辦事時限，設立監(jiān)督機構和舉報電話，明確賠償標準以及未實現(xiàn)承諾的責任單位和責任人要按規(guī)定給當事人以賠償?shù)葍热荨?/p>

(3)效能建設中的政府績效評估。效能建設是福建省的政府績效評估創(chuàng)新實踐，包括“分級雙向”考評辦法，即上級負責對下級進行考評，同時也接受下級測評；在同級機關，領導既考評下屬人員，也接受下屬人員的測評；同室間相互進行測評，實行量化考評。全系統(tǒng)使用千分制，對每項工作盡可能予以分解量化，做到定性考核與定量考核相結合。績效評估本著客觀公正、實事求是的原則進行考評，并將考評結果通過網(wǎng)絡公示。

四、我國政府部門績效管理的困境及原因分析

雖然我國各地的政府績效管理創(chuàng)新實踐層出不窮，但總體上還處于自發(fā)階段，存在著經(jīng)驗與教訓并存，績效評估制度、工具、欠缺整合，實施的效果體現(xiàn)出較大的地區(qū)和部門性，與西方國家政府績效管理存在著一定的差距，具體表現(xiàn)在以下幾方面：

1.政府績效管理的理論和實踐發(fā)展滯后

由于起步較晚，對國外先進經(jīng)驗的系統(tǒng)性介紹不足，使得政府績效管理缺乏科學的規(guī)范和標準。長期以來在我國政府部門內所開展的績效評估，主要是對公務員個人的評估為主，缺乏對政府組織層面的評估，只有將二者有機結合起來，才能促進組織整體績效的提高。

2.政府績效管理缺乏政策指導和法律依據(jù)

當前我國的政府評估多半還處于自發(fā)狀態(tài)，沒有相應的法律、法規(guī)作為制度保障，導致各級政府的績效管理往往帶有一定的盲目性和隨意性。

3.政府績效評估的主體過于單一

我國政府的績效評估仍然以官方評估為主，一般采用自上而下的評估形式，由上級政府部門對下級政府進行評估，評估往往流于形式主義和平均主義。評估過程不公開，缺乏外部監(jiān)督，導致我國政府的績效管理的封閉性。

4.評估指標設計主觀性強。當前我國政府在進行績效管理時，在績效評估指標的設計上，通常都是憑經(jīng)驗選擇易于界定和衡量的指標，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學的分析測評，使得評估指標無法全面綜合反映政府部門的真實績效。

5.政府績效評估的指標結構不合理

主要體現(xiàn)在三個方面：一是重經(jīng)濟增長指標，輕社會發(fā)展指標，對政府提供服務的數(shù)量和質量、公眾滿意程度等指標缺乏關注；二是重短期產(chǎn)出，對長期效益關注不夠；三是重正向指標，輕負向指標，帶來行政的低效率。

五、改進我國政府績效管理的思考

1.制度建議

（1）制定專門的績效法和相關制度并圍繞績效評估整合現(xiàn)有制度。依法行政是服務機關有效實現(xiàn)服務績效提升的前提條件和有力保障。制定專門的政府績效法，以制度形式確立績效管理的必要性、主體、責任、獎懲以及信息發(fā)布等相應的操作原則，從而確保績效管理的嚴肅性、全面性和有效性。

(2)成立專門的績效管理機構。績效管理實踐中，由于原組織、制度、文化慣性的存在，成立一個由績效管理的相關部門，如人事部、監(jiān)察部、統(tǒng)計總局、各級政府辦公廳等，會同學術性機構、社會力量等組成的專門機構，開展適應我國國情的績效管理工作。

(3)完善以績效為導向的機關人事制度。現(xiàn)有公務員管理制度的指導思想是從德、能、勤、績、廉角度考察個人績效表現(xiàn)，并未包含體現(xiàn)個人對組織績效貢獻的相關指標。完善以績效為導向的機關人事制度，必須兼顧個人績效與組織績效兩個層面，以求公正、全面、客觀地評估先進、懲戒懈怠。

(4)建立正式的績效評估信息發(fā)布制度。目前在現(xiàn)有法律缺位的情況下，在促進績效管理制度改革的同時，各級政府應當督促下級機關建立起正式的績效評估信息發(fā)布制度，充分利用現(xiàn)有的網(wǎng)絡技術，采取多種方式對外發(fā)布績效信息，接受公民檢閱，這也是深入推進“服務型政府”建設的內在要求。

2.對機關管理的建議

(1)徹底轉變思想和文化觀念，樹立顧客和服務導向的行政觀。政府的主要職責在于服務，不在于盈利。績效的提升，是為了社會的發(fā)展，旨在擁有一個更加美好的世界，這才是政府與社會的“雙贏”之道和長治久安的根本所在。對此，各級領導干部應當有清醒的認識，根據(jù)實際情況，采取措施在所在部門、機關貫徹。

(2)加強公務員的績效管理。各級公務員是績效管理以及政府績效提升的重要主體，從根本上決定了政府績效管理的成敗。各機關部門有必要采取各種激勵措施，鼓勵公務員學習、探討、實踐管理理論，在政府績效管理、戰(zhàn)略管理、人力資源管理、平衡記分卡等方面加強公務員培訓。

(3)結合自身特點，有機結合多種績效管理方案。各級機關應當結合自身特點，以全面績效管理框架為基礎，有機結合多種績效管理方案和績效管理技術，在實踐中不斷探索改進。

參考文獻：

[1]卓越:公共部門績效評估.中國人民大學出版社，2004.11

[2]彭國甫:對地方政府績效評估幾個基本問題的反思.湘潭大學學報，2004

[3]崔述強:中國地方政府績效評估指標體系探討.統(tǒng)計研究，2006.3

[4]蔡立輝:政府績效評估的理念與方法分析.中國人民大學學報，2002