我國政府投資項目推行代建制存在的幾個問題

[摘要] 代建制作為一種剛剛興起的項目管理模式，在實施過程中尚存在一些障礙，與固有的建設(shè)管理體制、法律制度和代建單位的素質(zhì)有一定的不協(xié)調(diào)，為此，本文針對這些問題進(jìn)行分析和總結(jié)，并提出一些解決問題的建議。

[關(guān)鍵詞] 代建制 問題

在政府投資工程領(lǐng)域里推行代建制，是我國政府在現(xiàn)行體制下的一種制度創(chuàng)新，它不僅是改革開放建設(shè)領(lǐng)域改革成果的體現(xiàn)，也是國外先進(jìn)經(jīng)驗的借鑒，是一種具有中國特色的政府采購制度。但是代建制的推行也存在諸多問題，主要表現(xiàn)在：

一、克服固有習(xí)慣是當(dāng)前推行代建制存在的主要問題

政府投資工程項目采用代建制方式可以從制度上克服“投、建、管、用”四位一體的政府投資工程管理模式所帶來的非專業(yè)化、低效率、低質(zhì)量、高投入、腐敗現(xiàn)象等弊端，通過專業(yè)化、集中化和市場化的管理，實現(xiàn)投資控制，保證質(zhì)量和工期，同時有利于從體制上鏟除腐敗的土壤。因此我國將它確定為政府投資工程建設(shè)管理的改革方向是與國際慣例相配套的政策，符合當(dāng)代中國發(fā)展的需要。

改革開放后，我國政府投資工程項目已由單一的投資主體改變成了多元的投資主體，為了適應(yīng)社會的發(fā)展，在建設(shè)領(lǐng)域也推行了一系列的改革，監(jiān)理制度、項目法人制都是應(yīng)運(yùn)而生的新生事物，但這二十多年的實踐證明，這些制度及管理模式的改革并未真正發(fā)揮它們的作用，可以這樣說，它們僅是一種擺設(shè)的形式，真乃上有政策下有對策。與制度設(shè)計者的宗旨是不相符的，至少貫徹是不徹底的。這幾年許多大型的公益項目紛紛出現(xiàn)工程質(zhì)量問題，及司空見慣的超投資問題已不是什么新鮮事了。一批項目的政府負(fù)責(zé)人紛紛落馬，真乃項目上馬，干部落馬等等，正反映了這些改革是失敗的。至少沒有真正體現(xiàn)項目監(jiān)理制的控制職能及項目法人制的管理職能，一切還是由政府領(lǐng)導(dǎo)說了算的舊有習(xí)慣沒有得到真正根除。2002年貴州交通系列案牽涉人之多、金額之巨大實為罕見，一批專家也紛紛出事，回過頭來思索該事件，許多涉案人員并非是自身的原因，而是制度所害，改革沒有到位，制度沒有真正貫徹執(zhí)行，固有習(xí)慣是推行制度創(chuàng)新的主要障礙。

在一系列的改革基礎(chǔ)上，2004年國家征收提出了在政府投資建設(shè)項目里推行代建制的管理模式，即是多年經(jīng)驗的積累，也是與國際接軌的舉措。制度設(shè)計的宗旨如何才能體現(xiàn)在實踐中，是這項制度實行成敗的關(guān)鍵。首先，要克服固有的習(xí)慣，讓“投、建、管、用”各施其責(zé)，各盡其能，擺正自己的位置，在思想上樹立立黨為公，執(zhí)政為民的思想，不要為謀自己小集團(tuán)的利益而損壞國家的利益及制度的推進(jìn)；其次，盡快制定相關(guān)法律，暫定名為《代建法》，用法律的形式規(guī)范、監(jiān)督政府投資的運(yùn)行過程，同時政府監(jiān)督政府投資行為也有了法律依據(jù)，避免了法律缺位，讓人制及權(quán)力尋租的機(jī)會降至最小；再次，加強(qiáng)代建制的宣傳及培訓(xùn)工作，讓這項新的制度深得民心。執(zhí)行的過程中，各個環(huán)節(jié)都能擺正位置，真正克服習(xí)慣造成的先天疾病。

二、代建制的配套制度不夠完善

任何一項制度都不是孤立存在的，代建制的建立，必須要求相應(yīng)的配套制度作保障，否則該制度便不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。1988年建設(shè)部參照國際慣例建立了具有中國特色的建設(shè)監(jiān)理制度，類似FIDIC（菲迪克管理模式）。先后制定了《建設(shè)監(jiān)理條例》、《建設(shè)監(jiān)理單位和人員資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及審批辦法》等具體規(guī)定，為我國咨詢業(yè)的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。但近二十年的工程實踐告訴我們，舊有的建設(shè)管理模式并未給新生命（監(jiān)理咨詢業(yè)）創(chuàng)造發(fā)展的沃土，監(jiān)理在許多領(lǐng)域僅是業(yè)主（出資人）的擺設(shè)，監(jiān)理職能在“權(quán)利”的博弈中并未落到實處，監(jiān)理人員更無權(quán)履行自己的職責(zé)，監(jiān)理、業(yè)主職能錯位，權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任不清是普遍存在的現(xiàn)象。現(xiàn)階段推行的代建制必須要有嚴(yán)格的、完善的施工監(jiān)理制度。通過監(jiān)理工程師按照嚴(yán)格的程序、運(yùn)用嚴(yán)格的手段對工程進(jìn)行監(jiān)理，以防范代建單位利用自己的私人信息，通過施工中的偷工減料、虛報價格和數(shù)量，或進(jìn)行不正當(dāng)?shù)暮贤兏鼇碇\取節(jié)余分成的行為。

在四川省監(jiān)察廳、四川省發(fā)改委于2003年4月的一份對全省政府工程業(yè)人員的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，只有10%的被調(diào)查者認(rèn)為目前對監(jiān)理工程師“非常重視”；32%的被調(diào)查者認(rèn)為監(jiān)理機(jī)制的作用“不明顯”；22%的被調(diào)查者認(rèn)為監(jiān)理單位從施工單位領(lǐng)取管理費(fèi)的行為“較普遍”；19%的被調(diào)查者認(rèn)為業(yè)主同體監(jiān)理的現(xiàn)象依然存在；認(rèn)為監(jiān)理單位素質(zhì)“很好”的被調(diào)查者只有4%；認(rèn)為監(jiān)理人員素質(zhì)“很好”的只有11%；54%的被調(diào)查者認(rèn)為監(jiān)理工程師不易落實成本控制。一些國內(nèi)有名的重大項目，如定成線路復(fù)線的審計結(jié)果也表明，我國當(dāng)前的施工監(jiān)理制大多形同虛設(shè)，這樣代建單位就容易收買監(jiān)理工程師，實現(xiàn)其非法謀取工程節(jié)余的行為。

在工程造價管理制度方面也有急需完善的地方。我國目前的政府投資工程的造價管理，既有中央和地方發(fā)改委系統(tǒng)和財政系統(tǒng)的分級管理，又有從中央部委到地方政府的專業(yè)工程造價機(jī)構(gòu)（工程造價管理站等）的管理，是一種全方位的管理，但也是多頭、分散的管理。因此不能有效降低工期與投資的不確定性，容易造成失控。同時我國還沒有完全擺脫過去全國采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)概預(yù)算定額的工程造價編制辦法的影響，有的建筑施工企業(yè)因此缺少系統(tǒng)的企業(yè)內(nèi)部造價估算定額體系，對自己的生產(chǎn)成本不太了解等等。因此我國現(xiàn)行的政府工程造價管理的市場化程度比較低，工程預(yù)算容易大幅度偏離市場形成的工程成本價，這就可能使工程節(jié)余很大從而誘發(fā)竄謀風(fēng)險。工程節(jié)余很大在已實行代建制的工程上可以看出端倪：如上海市委黨校一期工程在使用功能不降低的情況下，節(jié)約費(fèi)用2624．414萬元；中航建設(shè)開發(fā)公司大連酒店的裝修，決算價1892萬元，比預(yù)算價2400萬元節(jié)約了508萬元。另外，一些地方推行最低價中標(biāo)法，中標(biāo)價比預(yù)算價低20%～40%，而工程的質(zhì)量和工期依然能得到保證。這些說明我國政府工程的造價管理制度不完善，工程的預(yù)算價比市場形成的工程成本價高很多，容易誘發(fā)代建單位非法謀取工程節(jié)余的行為。

專業(yè)人事管理制度不健全也是代建制發(fā)展的障礙。目前我國還沒有對建筑業(yè)各類專業(yè)人士建立一套有效的約束機(jī)制，以使其保持敬業(yè)、嚴(yán)謹(jǐn)、清廉、公允的職業(yè)操守。如建筑法規(guī)約束、專業(yè)人士組織、專業(yè)人士工作條例、職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)的約束及市場機(jī)制、信譽(yù)約束等方面，都沒有達(dá)到完善的程度。以監(jiān)理工程師為例，我國與工程監(jiān)理相關(guān)的法規(guī)散見于《建筑法》、《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》等法規(guī)中，沒有統(tǒng)一的監(jiān)理法規(guī)，尤其沒有針對政府工程項目制定相關(guān)的規(guī)定，現(xiàn)有的監(jiān)理法規(guī)重點對監(jiān)理單位進(jìn)行了約束，但懲罰較難落實到監(jiān)理工程師個人頭上，監(jiān)理工程師的行業(yè)管理弱化，缺乏對從業(yè)人員有效的約束與監(jiān)督機(jī)制等。

在政府監(jiān)管制度方面也不夠嚴(yán)密。目前我國還沒有完善的政府工程預(yù)算審核制度、合同變更審查制度、索賠與反索賠審查制度、超預(yù)算支付審查制度、嚴(yán)格的竣工驗收和后評價制度，以及嚴(yán)格的工程項目審計制度、責(zé)任追究制度等。例如，就索賠與反索賠審查制度而言，由于我國索賠與反索賠尚沒有完全開展，因此就談不上這一項制度；竣工驗收很多是走過場；甚至沒有開展政府投資工程項目的后評價工作；同時缺乏有效的輿論監(jiān)督，舉報制度不完善等等。這些監(jiān)管制度的缺乏，使我國的政府投資工程實行代建制后，容易出現(xiàn)代建單位、施工、監(jiān)理單位，以及中介機(jī)構(gòu)和各類專業(yè)人士共同串謀分享工程節(jié)余的風(fēng)險。

三、代建單位的項目管理水平及從業(yè)人員索質(zhì)有待提高，代建范圍尚需進(jìn)一步拓寬

首先，從代建公司內(nèi)部看，一是大部分代建公司人員配備不足。如安徽省公益性項建目建設(shè)管理中心僅15人、珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心正式編制僅20人。過小的規(guī)模對這些代建機(jī)構(gòu)有效或高效履行代建職能形成巨大挑戰(zhàn);二是即使是配足了人員，其組織結(jié)構(gòu)也不盡合理，人員的索質(zhì)和能力不能滿足要求，項目管理人員的專業(yè)水平都很高，現(xiàn)場實踐經(jīng)驗較多，但是經(jīng)濟(jì)、商務(wù)、管理、法律等方面的知識和能力不足，缺少復(fù)合型人才，而熟悉國際慣例，能從事國際工程咨詢的人才就更少。而且我國代建制企業(yè)的人才考核機(jī)制也尚未健全，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)缺乏，致使管理人員普遍缺乏科學(xué)的項目管理方法，無法發(fā)揮代建制在項目管理專業(yè)化的優(yōu)勢。其次，政府指定專業(yè)代建公司模式下的代建制企業(yè)中，綜合性的能承擔(dān)各種行業(yè)的綜合代建工程管理的公司比較少，服務(wù)范圍比較狹窄，在一定程度上制約了代建制在我國的發(fā)展。以上海為例，路橋代建制公司只能承擔(dān)路橋的代建項目，水務(wù)系統(tǒng)的代建單位只能承擔(dān)水務(wù)方面的代建工程，而無力承擔(dān)其他的代建項目（如醫(yī)院、學(xué)校等。）

針對這些情況，代建單位必須不斷提高代建單位項目管理水平，進(jìn)一步拓寬服務(wù)范圍。擴(kuò)大代建企業(yè)規(guī)模，增加人員配備，并保持其組織機(jī)構(gòu)的合理性;建立從業(yè)人員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，制定相應(yīng)的人員聘用、考核激勵、培訓(xùn)計劃，加大從業(yè)人員索質(zhì)培養(yǎng)的力度，在增強(qiáng)企業(yè)核心競爭力的同時，拓寬代建服務(wù)的范圍，從而贏得更多市場。

代建制在我國還處于起步階段，在推行過程中難免會存在許多問題和困難.但只要轉(zhuǎn)變觀念.提高認(rèn)識.進(jìn)一步完善制度，健全市場，積極努力尋求解決問題的方法，就一定能使代建制朝著健康的方向發(fā)展。

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