農(nóng)民階層人權(quán)實現(xiàn)的憲政邏輯

[摘 要]我國現(xiàn)行憲法對公民的人權(quán)作了明確而詳盡的基本安排，但憲法的某些條款和具體的政策制度對農(nóng)民階層的主要政治權(quán)利和經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利作了令人費解的階梯式分配，且農(nóng)民階層與城市市民階層的人權(quán)階梯落差甚大，而這一切業(yè)已成為農(nóng)民階層人權(quán)實現(xiàn)的制度性障礙。而屢遭詬病的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)成為阻撓農(nóng)民階層人權(quán)實現(xiàn)的藩籬。農(nóng)民階層人權(quán)實現(xiàn)的范式應(yīng)從政策性逐步轉(zhuǎn)換到法律性，而農(nóng)民階層人權(quán)實現(xiàn)的根本則有賴于對良憲的普遍服從和憲政制度的盡快構(gòu)建。

[關(guān)鍵詞]憲政；農(nóng)民階層；人權(quán)；實現(xiàn)

[中圖分類號]D66 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)08-0038-04

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，13億人口中有9億農(nóng)民，從社會到國家，精英階層已普遍達成共識，社會主義法治國家實乃憲政國家，也即在國家和社會之間實現(xiàn)控權(quán)和保權(quán)的衡平與和諧，而法治國家和小康社會建設(shè)的重點和難點正是農(nóng)民及其農(nóng)村問題，社會主義新農(nóng)村建設(shè)更是農(nóng)民階層圓人權(quán)實現(xiàn)的初步嘗試。從歷史到今天農(nóng)民都是作為一個階層而存在的，從憲政的視角將其作為一個利益集團／群體在整體上對其人權(quán)的實現(xiàn)加以考察具有重大的理論和實際價值。

人權(quán)是一定時代作為人所應(yīng)當(dāng)具有的，以人的自然屬性為基礎(chǔ)、社會屬性為本質(zhì)的人的權(quán)利。為了實現(xiàn)人類的尊嚴(yán)和價值，承認(rèn)人權(quán)、尊重人權(quán)已成為人類的一種共同信念。我國政府已分別在1997年10月和1998年10月簽署了《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》。2001年2月28日，全國人大常委會又審議批準(zhǔn)了《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》目前也正在由有關(guān)部門加緊審議，相信不久將會被批準(zhǔn)。

一、“階梯式”人權(quán)樣式：當(dāng)代農(nóng)民階層人權(quán)的實然考察與評析

“階梯式”人權(quán)樣式是作者對我國不同階層的人權(quán)差異進行考察得出的一個基本事實判斷，意指農(nóng)民階層的人權(quán)與城市市民階層的人權(quán)在制度上表現(xiàn)為階梯式分布，即城市市民階層的人權(quán)在制度上明顯高于農(nóng)民階層的人權(quán)。

(一)當(dāng)代農(nóng)民階層主要政治權(quán)利考察評析

從政治上說，農(nóng)民階層已經(jīng)成為國家和社會的主人，充分享有憲法和法律規(guī)定的廣泛權(quán)利。但由于我國曾長期實行計劃經(jīng)濟，農(nóng)民階層受到重重舊體制的局限和束縛。

1 關(guān)于平等權(quán)。平等權(quán)是我國公民的基本權(quán)利，它指公民同等地依法享有權(quán)利和履行義務(wù)。在現(xiàn)代社會，平等權(quán)普遍地被寫入各國的憲法之中，成為人類共同確認(rèn)的一項最基本的人權(quán)之一。對中國來說，平等權(quán)也始終是中國革命的目標(biāo)之一。但在計劃經(jīng)濟體制下出臺的一系列政策法律制度，人為地限制乃至剝奪了農(nóng)民階層作為共和國公民應(yīng)當(dāng)平等享有的基本權(quán)利，農(nóng)民階層也承擔(dān)了不平等的義務(wù)。這主要表現(xiàn)在20世紀(jì)50年代以來形成的城鄉(xiāng)分離的二元社會結(jié)構(gòu)。1958年1月9日第一屆全國人大常委會第9次會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，人為地將全體公民劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)民戶口，建立了嚴(yán)格的二元戶籍制度，從此使農(nóng)民階層在戶口登記、勞動就業(yè)、社會保障、就學(xué)就醫(yī)、糧油供應(yīng)、稅費負(fù)擔(dān)等各個方面享有和承擔(dān)與城鎮(zhèn)居民完全不平等的權(quán)利和義務(wù)。這種城鄉(xiāng)分離的二元社會結(jié)構(gòu)，實質(zhì)上是對農(nóng)民階層這一群體的制度性歧視，使農(nóng)民階層喪失了多方面的平等權(quán)利。這種明顯歧視農(nóng)民階層的二元社會結(jié)構(gòu)直到改革開放以后才開始有所打破。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革取得了實質(zhì)性進展，農(nóng)民階層已經(jīng)獲得了離開土地到城鎮(zhèn)尋求發(fā)展的權(quán)利，但這種權(quán)利仍然是十分有限的。當(dāng)前的三農(nóng)問題和農(nóng)民工問題就是不平等的二元社會結(jié)構(gòu)長期積累的深層次矛盾的集中反映。

2 關(guān)于自由權(quán)。自由權(quán)是指與人身和財產(chǎn)相關(guān)的由公民依法自主決定的個人精神和行為空間的權(quán)利。人是生而自由的，但卻長期受到種種人為的觀念和制度的束縛。我國憲法對公民的自由權(quán)作了廣泛的規(guī)定，主要包括：言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威自由等政治自由權(quán)，人身不受侵犯、人格尊嚴(yán)不受侵犯、住宅不受侵犯、通信自由和通信秘密受法律保護、居住和遷徙自由等人身自由權(quán)，宗教信仰自由權(quán)，文藝創(chuàng)作自由、科研自由等文化活動自由權(quán)，婚姻自由權(quán)。中國是社會主義國家，從政治上和憲法上來說，享有最廣泛的自由權(quán)利。但對農(nóng)民階層來說，在享受著廣泛自由的同時，卻又在某些方面遭到了舊體制的嚴(yán)重限制。除了人身自由另外單獨闡述外，農(nóng)民階層的居住遷徙自由權(quán)、結(jié)社自由權(quán)遭到舊觀念、舊體制的限制比較突出。從一般意義上說，居住和遷徙自由是憲法和法律賦予人民自由離開原居住地到外(包括國內(nèi)和國外)旅行定居的權(quán)利。在我國，1954年憲法第90條第2款明確規(guī)定公民有“居住和遷徙的自由”。但隨著計劃經(jīng)濟體制的建立，公民的居住和遷徙自由尤其是農(nóng)民的居住和遷徙自由遭到了空前的限制。1958年通過的《戶口登記條例》，其實質(zhì)就是嚴(yán)格限制農(nóng)民階層向城鎮(zhèn)自由遷徙和居住。1975年憲法歷史性地將居住和遷徙自由權(quán)從憲法條文中取消，1978年和1982年憲法也沒有予以恢復(fù)，現(xiàn)行憲法的四次修改都沒有涉及到這一權(quán)利。改革開放以來，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革打破了長期以來把農(nóng)民階層束縛在土地上的舊制度缺口，市場經(jīng)濟體制的建立客觀上加速了農(nóng)民階層向城市的流動，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實踐的體制改革，使本來已經(jīng)工作和生活在城市的億萬農(nóng)民卻被人為地刻上了農(nóng)民工的特殊印記。人為限制和剝奪農(nóng)民階層的居住和遷徙自由權(quán)，不僅給農(nóng)民帶來了巨大的痛苦，也給國家和民族帶來了空前的損失，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，在憲法中恢復(fù)公民的居住和遷徙自由權(quán)已經(jīng)顯得尤為迫切。

3 關(guān)于結(jié)社自由權(quán)。結(jié)社自由權(quán)是人作為政治人的基本權(quán)利。我國現(xiàn)行憲法第35條也規(guī)定了公民有結(jié)社的自由。現(xiàn)在我國工人有工會，商人有工商聯(lián)和行業(yè)協(xié)會，學(xué)生有學(xué)聯(lián)，青年有青聯(lián)，婦女有婦聯(lián)，而人口最龐大的農(nóng)民階層卻沒有農(nóng)會。在民主革命時期，中國共產(chǎn)黨就十分善于組織農(nóng)會來動員農(nóng)民參加革命。建國初期，農(nóng)會與工會一樣仍然發(fā)揮著獨特的功能。1950年7月，政務(wù)院通過并公布了《農(nóng)民協(xié)會組織通則》，但由于當(dāng)時的特殊歷史條件以及“一切權(quán)力歸農(nóng)會”的認(rèn)識偏差，在鄉(xiāng)以下，農(nóng)民協(xié)會成了事實上的政權(quán)組織，這也是日后農(nóng)會被取消的一個重要原因。在計劃經(jīng)濟體制下，農(nóng)民被組織到人民公社進行集體勞動，農(nóng)民協(xié)會的有無似乎無關(guān)宏旨。隨著市場化取向改革的深化，社會形成了多元化的利益主體，不同利益主體之間的博弈和利益實現(xiàn)程序在很大程度上取決于各利益集團自身的組織化程度。1990年代以來，農(nóng)民階層逐漸演變?yōu)楦母锍杀镜闹饕袚?dān)者和利益的最大受損階層，沒有制度化的利益表達組織無疑是其重要原因。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善和憲法權(quán)威的不斷確立，成立表達農(nóng)民階層利益訴求和維護農(nóng)民決策正當(dāng)權(quán)利的農(nóng)會組織已經(jīng)受到了廣泛的關(guān)注。

4 關(guān)于人身權(quán)。人身權(quán)是指公民依法所享有的涉及其生存和發(fā)展空間安全的自由度。人身權(quán)也屬于自由權(quán)的一種，與其他自由權(quán)相比，人身權(quán)又具有獨特的地位。從狹義上來說，人身權(quán)包括人身自由不受侵犯、人格尊嚴(yán)不受侵犯、住宅不受侵犯、通信自由和通信秘密受法律保護；從廣義上來說，人身權(quán)主要包括人身自由權(quán)、生命健康權(quán)、人格權(quán)、姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽權(quán)、榮譽權(quán)、監(jiān)護權(quán)、代理權(quán)、住宅不受侵犯權(quán)、通信自由和通信秘密權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境權(quán)等。在當(dāng)前由于農(nóng)民階層的人身自由權(quán)顯得特別突出，所以我們在本文中所說的人身權(quán)主要側(cè)重于人身自由權(quán)。公民的人身自由權(quán)，是指公民的人身由自己支配和控制，非經(jīng)法定程序不受逮捕、拘禁、搜查和侵犯。我國憲法第37條對人身自由權(quán)有著明確的規(guī)定：“公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”在社會轉(zhuǎn)型時期，由于體制的不完善等多重原因，農(nóng)民的人身自由權(quán)遭到了很大的侵害，這主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面在農(nóng)村，基層政權(quán)的暴力行政使農(nóng)民人身自由權(quán)遭到侵害。另一方面在城市，1982年5月國務(wù)院頒布《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，1991年收容對象擴大到“無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定經(jīng)濟來源”的“三無”人員，外出務(wù)工的農(nóng)民成為主要的收容對象。據(jù)民政部統(tǒng)計，全國700多個收容遣送站每年有100多萬人被收容遣送。收容權(quán)力的擴張，導(dǎo)致農(nóng)民人身自由權(quán)的嚴(yán)重侵害。2003年3月20日武漢大學(xué)生孫志剛在廣州被收容遣送毆打致死的事件發(fā)生后，引發(fā)了全國對收容遣送制度的聲討。2003年6月20日溫家寶總理簽署第381號國務(wù)院令，公布施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，廢止了實行21年之久的收容遣送制度。另外，勞動教養(yǎng)制度與《憲法》、《立法法》、《行政處罰法》的規(guī)定相抵觸，它未經(jīng)正當(dāng)法律程序?qū)徟卸尚姓C關(guān)以行政處罰的方式長期剝奪公民的人身自由，這與現(xiàn)代法治是相違背的，應(yīng)當(dāng)予以廢止。

5 關(guān)于參政權(quán)。參政權(quán)是指公民依法參與國家公共事務(wù)的權(quán)利。參政權(quán)一般稱為政治權(quán)利和政治自由，即狹義上的政治權(quán)利。根據(jù)中國憲法第16、34、35、41條，參政權(quán)主要包括選舉權(quán)、被選舉權(quán)、批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)、取得賠償權(quán)、民主管理企業(yè)權(quán)等。我國憲法明確規(guī)定“一切權(quán)力屬于人民”，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。對中國農(nóng)民來說，在參政權(quán)上，既實現(xiàn)了幾千年來人民當(dāng)家作主的歷史性的突破，又存在著人為的舊制度和習(xí)慣做法的明顯限制。在選舉人大代表上，農(nóng)民可以直接選舉縣鄉(xiāng)級人大代表，但不能直接選舉省、市和全國人大代表。在選舉權(quán)與被選舉權(quán)上，一方面，各級人大代表中農(nóng)民代表的比例與農(nóng)民人口占絕大多數(shù)的現(xiàn)狀不相符合。1953年《選舉法》對農(nóng)村與城市每一個人大代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定，即自治州、縣為4:1，省、自治區(qū)為5:1，全國為8:1。1995年選舉法修改后，農(nóng)村與城市每個代表所代表的人數(shù)改為4:1。從全國人大代表的構(gòu)成來看，真正屬于農(nóng)民身份的人大代表不足5％。在十屆全國政協(xié)2238名委員中，真正的農(nóng)民委員只有1名。另一方面，農(nóng)民既不能直接選舉省、市和全國人大代表，也不能直選各級政府的行政首長。在參與本國公務(wù)上，農(nóng)民被長期限制和剝奪了擔(dān)任公職的權(quán)利和機會。自從50年代城鄉(xiāng)二元戶籍制度建立以來，從中央到地方，各級國家機關(guān)錄用工作人員，首要條件就是具備城鎮(zhèn)戶口，這就使擁有農(nóng)村戶口的廣大農(nóng)民被完全排除了擔(dān)任公職的可能性。近些年來一些地方在報考公務(wù)員時開始突破傳統(tǒng)的窠臼，把眼光投向了農(nóng)民。另外，信訪權(quán)是我國公民特有的參政權(quán)，農(nóng)民在行使信訪權(quán)時，一個普遍存在的問題是，農(nóng)民反映的問題遲遲得到不解決，有的上訪農(nóng)民還遭到了嚴(yán)重的打擊報復(fù)和迫害。

(二)當(dāng)代農(nóng)民階層主要經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利考察與評析

經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的地位是相對于公民權(quán)利和政治權(quán)利而言的。需要指明的是，一方面，許多權(quán)利具有兩重性，即有的權(quán)利既是經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利，同時又是公民權(quán)利和政治權(quán)利，比如結(jié)社權(quán)、婚姻家庭權(quán)、就業(yè)權(quán)等。另一方面，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利需要國家的積極行為，從而被稱為積極的權(quán)利，而公民權(quán)利和政治權(quán)利則需要國家的不作為，從而被稱為消極的權(quán)利。從權(quán)利享有者來看，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的主體大多是社會的弱勢群體，而公民權(quán)利和政治權(quán)利則沒有這樣的主體特征。

1 農(nóng)民階層的勞動權(quán)或工作權(quán)。勞動權(quán)或工作權(quán)是指有勞動能力的公民有獲得參加社會勞動和工作以獲取相應(yīng)報酬的權(quán)利。勞動權(quán)或工作權(quán)是獲取物質(zhì)保障所必要的權(quán)利，是實現(xiàn)人的自由而全面發(fā)展所必須的權(quán)利。勞動權(quán)或工作權(quán)不僅是生存權(quán)的基礎(chǔ)，也是發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)。勞動權(quán)或工作權(quán)強調(diào)人人應(yīng)該有工作的機會，反對因其他因素而受到歧視。在我國，長期以來由于人為的城鄉(xiāng)分離的二元社會結(jié)構(gòu)的制約，農(nóng)民的勞動權(quán)或工作權(quán)受到了極大的限制。一個約定俗成的觀念是，農(nóng)民在農(nóng)村從事的職業(yè)活動叫做勞動，工人在城鎮(zhèn)從事的職業(yè)活動叫做工作。長期以來國家在宏觀政策上限制農(nóng)民進入城鎮(zhèn)就業(yè)，各級政府的勞動部門只對工人的工作負(fù)責(zé)，對農(nóng)民的勞動則不予理睬。改革開放以來進城務(wù)工的農(nóng)民工已經(jīng)形成了世界上絕無僅有的新的社會階層，但農(nóng)民工的勞動就業(yè)權(quán)利卻受到了有關(guān)部門的種種歧視和限制。中國共產(chǎn)黨十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新理念，這使城鄉(xiāng)分離的二元社會結(jié)構(gòu)有望得到徹底改變。尊重、保障和實現(xiàn)農(nóng)民的勞動權(quán)和就業(yè)權(quán)，關(guān)鍵是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破除二元社會結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民能夠平等地享有自由擇業(yè)、充分就業(yè)和人類社會普遍公認(rèn)的勞動和工作條件等各項權(quán)利。

2 農(nóng)民階層的財產(chǎn)權(quán)。財產(chǎn)權(quán)指在法律規(guī)定的范圍內(nèi)財產(chǎn)所有人對其財產(chǎn)享有占有、使用、處分的權(quán)利。這些財產(chǎn)可能是物質(zhì)的，如房屋，也可能是抽象的，如版權(quán)。財產(chǎn)權(quán)被視為市場經(jīng)濟制度的基石。傳統(tǒng)馬克思主義認(rèn)為“私有制是萬惡之源”，主張廢除私有制，實行公有制。建國后我國“狠批私字一閃念”，徹底割“資本主義尾巴”，因而沒有財產(chǎn)權(quán)可言。改革開放以來財產(chǎn)觀念得以復(fù)興。隨著改革的深入，農(nóng)民對財產(chǎn)不僅要求占有、消費使用，還要求交易、投資使用；不僅要求所有權(quán)(自物權(quán))，還要求他物權(quán)；不僅要求事實上的處分權(quán)，也要求法律上的處分權(quán)；不僅要求所有權(quán)，還要求基于商品、資本流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的債權(quán)；不僅要求著作權(quán)、專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)的知識產(chǎn)權(quán)保護，也要求私營企業(yè)的法人財產(chǎn)權(quán)。這一切構(gòu)成了財產(chǎn)權(quán)的完整體系。財產(chǎn)權(quán)作為一項基本人權(quán)開始不斷地得到認(rèn)可和張揚。2004年3月十屆全國人大二次會議對現(xiàn)行《憲法》作了第四次修正，明確規(guī)定“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”。當(dāng)前，對農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)來說，十分突出的問題有兩個方面：一是一些基層政府在農(nóng)業(yè)稅費征收和計劃生育工作中不顧國家法律和中央政策，對農(nóng)民暴力相向。任意牽牛抬豬、拆屋、搶糧食、搬家具，呈現(xiàn)出搶奪農(nóng)民財物乃至逼死打死農(nóng)民的現(xiàn)象。二是在城市化進程中嚴(yán)重侵害農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，強行拆遷和征地，造成了農(nóng)民失地和無處安身的現(xiàn)象。這兩個方面已經(jīng)成為20世紀(jì)90年代以來農(nóng)民問題的焦點。在解決這類問題過程中，我們過去只強調(diào)干部的作風(fēng)整頓，而忽視對農(nóng)民權(quán)利的保障。

3 農(nóng)民階層的受教育權(quán)。受教育權(quán)的三個主要方面：一是人人有受教育的權(quán)利；二是初等教育一律免費，包括技術(shù)和職業(yè)教育在內(nèi)的中等教育以及高等教育也要逐漸做到免費；三是教育的目的在于促進人權(quán)。相比之下，中國農(nóng)民在受教育權(quán)方面還有很大的差距。首先，在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民享受不到與市民平等的受教育權(quán)；其次，我們的義務(wù)教育不僅是收費式教育，而且還存在屢禁不止的亂收費現(xiàn)象，致使農(nóng)村不少兒童輟學(xué)；再次，在教育產(chǎn)業(yè)化思路指導(dǎo)下高等教育普遍實行高額收費，大大超過了農(nóng)民的承擔(dān)能力；第四，教育的目的普遍呈現(xiàn)出應(yīng)試教育的傾向。毋庸置疑，現(xiàn)行的教育體制和模式，不同程度地限制了農(nóng)民的受教育權(quán)，人為地阻礙著國民素質(zhì)的提高。當(dāng)務(wù)之急，就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展，使農(nóng)村和城市享有共同的受教育機會和權(quán)利，特別要痛下決心實行真正的免費式的義務(wù)教育，徹底扭轉(zhuǎn)教育產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展思路，同時應(yīng)“將人權(quán)、人道主義、民主和法治作為學(xué)科納入所有正式和非正式教學(xué)機構(gòu)的課程”，全面促進社會整體文化素質(zhì)的提高。

4 農(nóng)民階層的社會保障權(quán)。社會保障權(quán)又稱福利權(quán)，是指公民要求國家通過立法來承擔(dān)維護和增進全體國民的基本生活水準(zhǔn)的權(quán)利。具體而言，即政府和社會應(yīng)保障個人和家庭在遭受工傷、職業(yè)病、失業(yè)、疾病和老年時期維持一定的固定收入并獲得其他各種補助。長期以來，受人為的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的影響，中國的社會保障制度遠(yuǎn)離了人口眾多而又身處社會底層的農(nóng)民。這種以城市人口享有社會保障而農(nóng)村人口沒有社會保障的制度安排，是世界上最奇特也最不公正的。社會保障制度的不健全是國家社會政策缺位的一個重要表現(xiàn)。現(xiàn)行的中國社會保障制度還沒有起到保護弱勢階層和貧困階層的作用。為了尊重、保障和實現(xiàn)中國農(nóng)民的社會保障權(quán)，筆者一直主張從根本上改變將農(nóng)民排除在外的傳統(tǒng)社會保障思維，盡快建立健全包括農(nóng)民在內(nèi)的全國統(tǒng)一的社會保障制度。 令人欣慰的是，2004年3月十屆全國人大二次會議在對現(xiàn)行憲法第四次修正中增加了兩條特別重要的內(nèi)容，一是國家尊重和保障人權(quán)，二是國家建立健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度。

二、農(nóng)民階層人權(quán)實現(xiàn)的范式轉(zhuǎn)換：從政策性實現(xiàn)到法律性實現(xiàn)

針對中國當(dāng)代農(nóng)民階層的人權(quán)狀況，必須從政策性(雖然這也非常重要)實現(xiàn)逐步過渡到法律性(尤其依賴于憲法性)實現(xiàn)。為此，我們可以從以下幾個方面人手，采取循序漸進的方式，從憲政的高度來保障農(nóng)民階層人權(quán)的實現(xiàn)。

(一)消除城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)。樹立平等理念，落實憲法的平等權(quán)規(guī)定

幾千年的封建等級制度，導(dǎo)致中國社會欠缺平等觀念。自高一等或自低一等的社會角色認(rèn)知，極大地影響了權(quán)利的平衡。自低的權(quán)利意識，使農(nóng)民失去了維權(quán)的動力之源。應(yīng)在全社會倡導(dǎo)一種平等精神，從觀念上首先鏟除對人實行差別或歧視的環(huán)境，進而在全社會形成一種平等的氣氛。中國應(yīng)順應(yīng)歷史潮流，加快戶籍制度改革步伐，逐步取消戶籍制度所帶來的身份差別，把農(nóng)民階層從二元社會結(jié)構(gòu)中解放出來，徹底清除城鄉(xiāng)隔離的人為樊籬，給農(nóng)民以公平、公正的國民待遇。法律和政策應(yīng)給以農(nóng)民與市民同等的關(guān)心和尊重，讓農(nóng)民與市民一樣有居住和遷徙自由的權(quán)利，有在國家機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)就業(yè)的權(quán)利，有享受城鄉(xiāng)平等的社會保障的權(quán)利，有享受接受城鄉(xiāng)一致的受教育的權(quán)利。這不是對農(nóng)民階層的恩賜，而是在落實憲法規(guī)定的平等權(quán)，歸還農(nóng)民階層本應(yīng)享有卻被長期忽視甚至剝奪的各項憲法權(quán)利。

(二)制定《農(nóng)民權(quán)益保護法》，切實保障農(nóng)民階層人權(quán)的實現(xiàn)

基于對農(nóng)民階層人權(quán)的考察，中國農(nóng)民階層是社會中最大的弱勢群體，若他們的狀況在短期內(nèi)得不到較大改善，則社會主義新農(nóng)村建設(shè)的任務(wù)將會落空，并勢必會嚴(yán)重影響我國的穩(wěn)定與發(fā)展。由此，應(yīng)當(dāng)比照婦女、兒童、老人和殘疾人等弱勢群體權(quán)益的立法模式，制定《農(nóng)民權(quán)益保護法》。《農(nóng)民權(quán)益保護法》必須要解決以下兩大關(guān)鍵：首先解決農(nóng)民階層在憲法和法律法規(guī)上“政治身份”不平等的問題，即取消因戶籍制度給農(nóng)民階層在源頭上設(shè)置的“與生俱來”的不平等。其次，對農(nóng)民階層在就業(yè)、受教育、同工同酬、醫(yī)療保險、社會保障以及司法救濟方面要采取切實有效的立法補救措施，使其符合我國憲法和簽署的國際公約承諾的相關(guān)義務(wù)。

(三)建立積極的違憲審查制度，消除下位法對農(nóng)民階層的種種違憲的歧視性規(guī)定

我國《立法法》第78條規(guī)定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。”但是，《立法法》第90條卻將違憲審查制度規(guī)定為一種消極的義務(wù)賦予“國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)和直轄市的人大常委會”，國家最高權(quán)力機關(guān)不能積極行使違憲審查權(quán)，致使下位法違反上位法甚至違憲的立法現(xiàn)象屢見不鮮。因此應(yīng)建立積極的違憲審查制度，對違反憲法、侵犯農(nóng)民階層平等權(quán)和其他公民權(quán)的下位法和政策，國家最高權(quán)力機關(guān)都應(yīng)主動、積極地進行全面審查、清理和廢止。令人欣慰的是，2004年，全國人大在理論界和實務(wù)界的多年呼吁下，設(shè)立了法規(guī)審查備案室，從而向建立違憲審查制度邁出了極其重要的一步，具有重大的意義和價值。

(四)完善法律援助和司法救助制度，確保農(nóng)民階層人權(quán)從應(yīng)然到實然的實現(xiàn)

1 修改現(xiàn)行《法律援助條例》，將農(nóng)民階層納入法律援助對象。在大城市和沿海發(fā)達地區(qū)等農(nóng)民工集中的地方，政府法律援助機構(gòu)和大專院校法學(xué)院的民間法律援助中心，應(yīng)對農(nóng)民、農(nóng)民工權(quán)益的保障提供專項的法律援助。國家必須承擔(dān)起法律援助的重任，通過各種渠道，鼓勵各種法律服務(wù)機構(gòu)和教育部門設(shè)立各類法律援助機構(gòu)，擴大法律援助的范圍，加大法律援助的力度。作為我國最早設(shè)立的民間法律援助機構(gòu)，武漢大學(xué)社會弱者權(quán)利保護中心專設(shè)農(nóng)民工權(quán)利保護部的做法值得期待和推廣。

2 各級人民法院要將農(nóng)民階層列為司法救助的對象。對于所有涉及農(nóng)民工追薪、工傷事故的賠償訴訟以及涉及農(nóng)民階層根本利益的訴訟，應(yīng)采取減、緩、免交訴訟費的司法救助辦法，確保農(nóng)民階層能夠打得起官司。人民法院可建立小額裁判法庭，通過小額訴訟制度的構(gòu)建，盡量滿足農(nóng)民階層這些受生活條件束縛的“普通的人群”，建立一個“通人情的構(gòu)造”，從而給予他們以特別的程序性照顧。并且通過降低法院的訴訟成本、縮短訴訟時間等“接近司法救濟”的方法方便農(nóng)民進行司法救濟。近年來，某些法院進行的簡化涉農(nóng)案件的訴訟程序、巡回審理、就地辦案、就地執(zhí)行等一系列措施，就取得了很好的實際效果，并取得了農(nóng)民贊許。

[責(zé)任編輯：王潤秋]