公共政策合法化：兩種主體的博弈

[摘 要]公共政策合法化具有雙重目的：合法地位和合法性。相對(duì)于合法化的程序意義與政策的合法地位，政策實(shí)體的合法性更具終極意義。鑒于合法化的體制內(nèi)和體制外主體各自的局限性，作為政策實(shí)體合法性依據(jù)的科學(xué)、民主、法治等價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)不能依賴(lài)任一主體的單方面努力。只有通過(guò)兩種主體在現(xiàn)有理性能力的基礎(chǔ)上展開(kāi)博弈，才能最大限度保證和實(shí)現(xiàn)政策實(shí)體的合法性，逐步化解“合法化困境”，從而為“開(kāi)啟政策執(zhí)行之門(mén)”夯實(shí)基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]公共政策；合法化；合法性；主體；博弈

[中圖分類(lèi)號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1002-7408(2008)08-0035-03

一、公共政策合法化：如何理解?

所謂公共政策合法化是指政策方案“轉(zhuǎn)正”為政策、由“幕后”走向“臺(tái)前”的過(guò)程，是政策制定與政策執(zhí)行的分水嶺，標(biāo)志著政策制定的基本完成和政策執(zhí)行的即將開(kāi)始。林水波等把政策合法化定義為“透過(guò)有權(quán)限的機(jī)關(guān)，依照一定法定程序，予以審議與核定，方能達(dá)于合法化的地位，致使政策因而具有拘束力、執(zhí)行力，并取得政策執(zhí)行對(duì)象的順從，而達(dá)成政策既定的目標(biāo)”。陳振明認(rèn)為，“所謂的政策合法化是指法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序所實(shí)施的一系列審查、通過(guò)、批準(zhǔn)、簽署和頒布政策的行為過(guò)程”。而蘭秉潔等則認(rèn)為，政策合法化“就是通過(guò)法定程序，提交有關(guān)機(jī)關(guān)討論通過(guò)，并以公報(bào)、決定、決議等形式向全社會(huì)公布，使政策決定取得公認(rèn)的合法地位和全國(guó)人民的認(rèn)可、接受和遵照?qǐng)?zhí)行的效力”。”立足上述觀點(diǎn)，經(jīng)過(guò)合法化而取得合法地位的政策理應(yīng)能“取得政策執(zhí)行對(duì)象的順從”和“全國(guó)人民的認(rèn)可、接受和遵照?qǐng)?zhí)行的效力”，獲得相關(guān)的合法性。但在現(xiàn)實(shí)中，許多經(jīng)過(guò)合法化程序而具備合法地位的公共政策，卻在執(zhí)行過(guò)程中遭到公眾的質(zhì)疑甚至強(qiáng)烈反對(duì)，如廈門(mén)市于2007年5月30日宣布緩建投資108億、可以給廈門(mén)市帶來(lái)800億以上GDP的化工項(xiàng)目“海滄PX項(xiàng)目”，以及2002年初已經(jīng)審批在建的南京紫金山觀景臺(tái)以及在此之前投資3.7億的洛陽(yáng)龍門(mén)石窟、龍宮和耗資1.6億的武漢“外灘花園”等工程的爆破拆除。這些“手續(xù)完備、程序合法”的公共政策為何會(huì)陷入“有合法化，無(wú)合法性”的困境?規(guī)范的合法化究竟應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行?

筆者認(rèn)為，上述定義主要立足制定程序的視角將合法地位作為合法化追求的目標(biāo)，認(rèn)為政策取得了合法地位，就能“取得政策執(zhí)行對(duì)象的順從”和“全國(guó)人民的認(rèn)可、接受和遵照?qǐng)?zhí)行的效力”，就能獲得合法性，因此，政策合法化僅是取得合法地位的過(guò)程，這是值得商榷的。合法地位無(wú)疑是政策合法化所要追求的目標(biāo)，但我們不能認(rèn)為合法化僅僅就是追求合法地位的過(guò)程，也不能認(rèn)為具備合法地位的政策就必定具有合法性。合法化應(yīng)當(dāng)具有雙重目的：程序上的合法地位和實(shí)體上的合法性。相對(duì)于合法化的程序意義與政策的合法地位，政策實(shí)體(即政策內(nèi)容)的合法性更具終極意義。出于對(duì)公共利益或自身利益的維護(hù)，公眾真正關(guān)注與企求的是政策實(shí)體的合法性，這不僅是政策制定的直接目的與政策合法性的核心內(nèi)容，而且也是政策高效順暢的執(zhí)行、政策問(wèn)題最終解決的前提條件。可見(jiàn)，是政策實(shí)體的合法性，而不僅僅是合法化的程序和政策的合法地位，才最終贏得了公眾的信任和支持。因此，規(guī)范的合法化應(yīng)當(dāng)是既賦予政策合法地位又確保政策實(shí)體合法性的過(guò)程。而上述幾位學(xué)者所理解的合法化，僅是在形式上為政策取得合法地位提供了合法的程序，卻無(wú)法保證政策實(shí)體的合法性，“海滄PX項(xiàng)目”等之所以被緩建或拆除，充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。我們?cè)趶?qiáng)調(diào)政策合法化這一環(huán)節(jié)不可或缺時(shí)，除了要實(shí)現(xiàn)政策的合法地位，其根本目的仍在于為政策實(shí)體的合法性再次設(shè)置一個(gè)重要的審查環(huán)節(jié)，通過(guò)合法化主體對(duì)政策方案和內(nèi)容進(jìn)行再審查、再分析、再規(guī)劃，以確保政策實(shí)體的合法性，化解“合法化困境”。

政治和行政的理論與實(shí)踐都證明，公共政策主體對(duì)政策的內(nèi)容將產(chǎn)生重大的影響。因此，實(shí)現(xiàn)政策實(shí)體合法性離不開(kāi)政策主體的不懈努力。桑玉成等認(rèn)為，政策主體不僅包括直接參與政策制定的政治權(quán)力主體，如政府及其官員、執(zhí)政黨及其領(lǐng)袖等，即體制內(nèi)的政策主體，而且還包括以特定的方式間接影響而非主導(dǎo)政策制定的主體如選民、利益集團(tuán)等，即體制外的政策主體。張國(guó)慶則將公共政策主體分為三類(lèi)，其中，國(guó)家公共法權(quán)主體為體制內(nèi)的政策力量，社會(huì)政治法權(quán)主體和社會(huì)非法權(quán)主體為體制外的政策力量。從我國(guó)現(xiàn)有政治體制的權(quán)力安排、功能分配角度，以及從我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期政治體制改革所面臨的主要問(wèn)題來(lái)看，將公共政策主體區(qū)分為體制內(nèi)主體和體制外主體顯然更為合適。在上述合法化定義中，“有權(quán)限的機(jī)關(guān)”、“法定主體”、“有關(guān)機(jī)關(guān)”等是公共政策合法化的當(dāng)然主體，即體制內(nèi)的主體，但他們絕不應(yīng)是唯一的主體。作為政策過(guò)程的一個(gè)不可或缺的重要環(huán)節(jié)，合法化的主體不僅包括體制內(nèi)主體，也應(yīng)當(dāng)包括體制外主體，因?yàn)椤罢嬲拿裰黧w制必須給民眾參與政策全過(guò)程的機(jī)會(huì)”。政策實(shí)體和政策程序是內(nèi)容與形式的關(guān)系，要保證政策實(shí)體的合法性，確保政策程序不流于形式，走出“合法化困境”，不僅要解決體制外主體是否參與的問(wèn)題，而且要解決如何參與的問(wèn)題。

二、為何博弈?——兩種主體的局限性分析

博弈論(Game Theory)，又稱(chēng)對(duì)策論，是研究主體發(fā)生相互作用條件下的決策以及決策的均衡問(wèn)題的理論。博弈論在社會(huì)理論中得以應(yīng)用的前提和假設(shè)是“有限理性”。赫伯特·西蒙認(rèn)為，人是有限理性的人，其處理信息的能力是有限度的。鑒于此，人們才需要相互聯(lián)結(jié)、相互作用以利用團(tuán)體理性來(lái)解決個(gè)人有限理性的問(wèn)題。博弈論為理解相互作用以及由此產(chǎn)生的復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)象提供了精煉的理論模型，也為公共政策合法化的研究提供了借鑒。公共政策合法化應(yīng)當(dāng)是體制內(nèi)主體與體制外主體基于各自理性能力進(jìn)行博弈的社會(huì)過(guò)程，而進(jìn)行博弈的根本目的在于克服主體的個(gè)體理性限制，提升整體的理性能力，以最大限度地實(shí)現(xiàn)政策實(shí)體的合法性，確保政策程序不流于形式，從而實(shí)現(xiàn)政策的合法性，為“開(kāi)啟政策執(zhí)行之門(mén)”夯實(shí)基礎(chǔ)。

1 體制內(nèi)主體的局限性。“雖然民主的準(zhǔn)則擴(kuò)大了參與程度，但它們?nèi)匀恍枰咧贫ǖ木㈦A層。”體制內(nèi)主體不僅在政策制定中發(fā)揮著主導(dǎo)的作用，而且還對(duì)政策乃至政治系統(tǒng)的合法性產(chǎn)生重要影響。體制內(nèi)主體在合法化過(guò)程中除了賦予政策以合法地位，更需要確保政策實(shí)體的合法性。“在規(guī)范意義上，政策實(shí)體的合法性主要包括合規(guī)律性、合目的性與合法律性等方面，是遵循客觀規(guī)律和尊重人的主體地位的有機(jī)結(jié)合和辯證統(tǒng)一。”但在現(xiàn)實(shí)中，體制內(nèi)主體卻存在著自身難以克服的局限性，單純依靠體制內(nèi)主體無(wú)法保證和實(shí)現(xiàn)政策實(shí)體的合規(guī)律性、合目的性與合法律性的統(tǒng)一。

一方面，知識(shí)、能力素質(zhì)的不全面。在合法化中，體制內(nèi)主體要實(shí)現(xiàn)政策實(shí)體的合規(guī)律性，必須“承認(rèn)被改造對(duì)象的客觀獨(dú)立性，掌握其運(yùn)動(dòng)規(guī)律。在社會(huì)目標(biāo)選擇過(guò)程中遵守科學(xué)尺度，是對(duì)客觀環(huán)境的屬性、結(jié)構(gòu)、功能、形態(tài)和運(yùn)動(dòng)規(guī)律的自覺(jué)利用”。具體到操作層面，則要求體制內(nèi)主體具備較高的政策科學(xué)知識(shí)和對(duì)政策問(wèn)題的洞悉、把握能力，這對(duì)體制內(nèi)主體提出了較高的要求。但“由于政策制定者和政策分析者個(gè)人的能力、智慧、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)等方面的局限性使其無(wú)法針對(duì)具體的政策問(wèn)題作出理性的選擇。另外，政策制定者和政策分析者的個(gè)人動(dòng)機(jī)的復(fù)雜性、因循守舊的保守性、不負(fù)責(zé)任的工作態(tài)度以及惰性等等，都會(huì)在相當(dāng)?shù)某潭壬嫌绊懰麄兊睦硇赃x擇”。知識(shí)、能力素質(zhì)的不全面影響了體制內(nèi)主體對(duì)政策實(shí)體的合規(guī)律性審查。這樣的政策方案即使通過(guò)合法化，也無(wú)法最終確保政策實(shí)體的合法性。

另一方面，政治、道德素質(zhì)的不可靠。布坎南指出，“個(gè)人都是有理性的利己主義者，都天生具有追求個(gè)人利益和效用最大化的沖動(dòng)，一直到這種追求受到抑制為止。”詹姆斯·穆勒也認(rèn)為，“假若把權(quán)力授予一群稱(chēng)之為代表的人，如果可能的話，他們會(huì)像任何其他人一樣，運(yùn)用他們手中的權(quán)力謀求自身利益，而不是謀求社會(huì)利益。”自利傾向的普遍性，導(dǎo)致體制內(nèi)主體難免“經(jīng)濟(jì)人”的本性，其行為往往不自覺(jué)地受到部門(mén)利益和個(gè)人利益的制約，并不都能站在公眾的視角，考慮并維護(hù)公眾利益。在合法化過(guò)程中，由于體制內(nèi)主體居于主導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)地位，機(jī)會(huì)主義的自利傾向使得他們更容易因追求私利而使公共利益受到侵害，必然影響到政策實(shí)體的合目的性審查，無(wú)法保證政策實(shí)體的合法性。

2 體制外主體的局限性。體制外主體既是政策問(wèn)題最直接的知情人，掌握著真實(shí)、豐富的政策信息，又是公共政策當(dāng)然的受益者，具有明確的利益訴求，因而他們最有資格和能力在合法化過(guò)程中表達(dá)自己的意志，規(guī)范體制內(nèi)主體的職業(yè)行為。但由于體制外主體自身的局限性，以致在合法化過(guò)程中難以真正發(fā)揮作用，從而制約了政策實(shí)體的合法性。

首先，體制外主體的文化素質(zhì)相對(duì)較低。大部分體制外主體尤其是其中的弱勢(shì)群體由于社會(huì)地位低下、文化教育缺乏等種種現(xiàn)實(shí)條件的制約，文化素質(zhì)普遍較低，缺乏參與合法化所必要的知識(shí)和技能。即使在制度渠道暢通的情況下，其話語(yǔ)表達(dá)也受到嚴(yán)重制約，甚至處于“失語(yǔ)”狀態(tài)，極大地影響了自己的利益表達(dá)，致使自身的真實(shí)意圖受到遮蔽，政策信息受到扭曲，合法化參與只能成為一種形式，使政策因缺乏比較準(zhǔn)確的民意表達(dá)而無(wú)法保證實(shí)體的合法性。

其次，政治文化傳統(tǒng)的影響。受“官本位”的文化傳統(tǒng)的長(zhǎng)期影響，我國(guó)體制外主體有著較嚴(yán)重的“清官”思想和服從意識(shí)，使得自身形成了權(quán)威崇拜、與世無(wú)爭(zhēng)的政治心理以及消極被動(dòng)的政治心態(tài)，政治冷漠和“搭便車(chē)”現(xiàn)象依然很普遍，以至于改革開(kāi)放至今，體制外主體仍很難以主體身份主動(dòng)、廣泛地參與到合法化中來(lái)。沒(méi)有體制外主體的參與，合法化無(wú)疑成了體制內(nèi)主體的獨(dú)角戲，政策實(shí)體的合法性只能是一句空話。

再次，社會(huì)自治組織的不足。在兩種主體博弈的條件下，自身的組織能力是決定主體決策能力的關(guān)鍵。作為我國(guó)個(gè)人組織化參與重要載體的社會(huì)自治組織，雖然具有一定數(shù)量并已通過(guò)各種渠道和手段積極介入到合法化中來(lái)，但由于我國(guó)公民社會(huì)尚處于生長(zhǎng)、發(fā)育階段，社會(huì)自治組織數(shù)量少且不規(guī)范，規(guī)模和功能發(fā)揮不足，參與合法化能力較弱。此外，大多數(shù)與體制內(nèi)主體有著密切聯(lián)系而具有較明顯的官方色彩，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上的非獨(dú)立性和功能上的非自主性，在合法化過(guò)程中容易受體制內(nèi)主體的影響，使得合法化參與只具有形式意義而缺乏實(shí)際效能，從而降低了政策實(shí)體的合法性。

可以看到，為克服主體局限性，我國(guó)已經(jīng)在合法化程序的設(shè)計(jì)上進(jìn)行了改進(jìn)，注意將體制外主體納入合法化過(guò)程，這是可喜的進(jìn)步。但是，由于認(rèn)識(shí)不足和博弈開(kāi)展不充分，合法化的主體還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能消解自身的局限性，一方面，體制內(nèi)主體不能或不愿對(duì)政策方案進(jìn)行嚴(yán)格的合法性審查，甚至還排斥體制外主體對(duì)合法化的關(guān)注和參與，制約體制外主體的利益表達(dá)，弱化合法化對(duì)合法性的訴求；而另一方面，體制外主體也由于自身的局限性不愿或不能參與合法化，無(wú)法充分發(fā)揮價(jià)值評(píng)判主體的地位和功能，喪失了對(duì)體制內(nèi)主體應(yīng)有的制約和警戒作用。這樣的政策方案即使通過(guò)合法化而具備合法地位，也會(huì)因缺乏必要的民意基礎(chǔ)而導(dǎo)致程序與實(shí)體的沖突，背離合法化的真實(shí)目的。這樣的政策一旦付諸實(shí)施，不僅可能浪費(fèi)寶貴的政策資源，增加政策執(zhí)行的成本與風(fēng)險(xiǎn)，而且會(huì)受到抵制，貽誤解決政策問(wèn)題的時(shí)效，沖擊現(xiàn)行體制的合法性。

三、如何博弈?——關(guān)于規(guī)范的政策合法化的路徑分析

出現(xiàn)“合法化困境”的根本原因在于博弈雙方缺乏充分的交流和互動(dòng)。打破現(xiàn)有的均衡格局、走出“合法化困境”，要依賴(lài)于主體在現(xiàn)有約束條件下的博弈策略和路徑選擇，主體的策略和路徑選擇決定了下一階段博弈機(jī)制和均衡格局的形成。

1 體制內(nèi)主體的路徑選擇。合法化過(guò)程需要體制內(nèi)主體自覺(jué)遵循科學(xué)、民主和法制的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。遵循科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)就要提高自身的綜合素質(zhì)，充分認(rèn)識(shí)有限理性和自利傾向等局限性的制約，切實(shí)集思廣益，保證政策實(shí)體的合規(guī)律性；遵循民主的標(biāo)準(zhǔn)就要將部分權(quán)力讓渡給體制外主體，確保其知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮其合法化主體的作用，保證政策實(shí)體的合目的性；遵循法制的標(biāo)準(zhǔn)就要審查政策方案是否符合并遵循法律規(guī)范和程序，保證政策實(shí)體的合法律性。

首先，注重能力建設(shè)，提高自身的綜合素質(zhì)。體制內(nèi)主體是合法化的主導(dǎo)力量，其能力素質(zhì)的提高，是合法化取得合法性的關(guān)鍵之一。一方面，體制內(nèi)主體要加強(qiáng)科學(xué)文化知識(shí)特別是政治與政策知識(shí)的學(xué)習(xí)，不斷提高自身對(duì)政策問(wèn)題的分析、判斷能力，增強(qiáng)對(duì)政策規(guī)律的洞察和把握能力，從而提升對(duì)政策實(shí)體的合規(guī)律性考量。同時(shí)，還要注重自身政治素質(zhì)和道德修養(yǎng)的提升，把公共利益放在首位，不斷克服自利性和機(jī)會(huì)主義傾向，提升政策實(shí)體的合目的性。另一方面，體制內(nèi)主體要加深對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，力避“理性的自負(fù)”，充分認(rèn)識(shí)到體制外主體在合法化中的積極作用，認(rèn)識(shí)到博弈對(duì)保證政策實(shí)體合法性的根本意義，認(rèn)識(shí)到交流和互動(dòng)對(duì)加強(qiáng)自身執(zhí)政能力建設(shè)的作用。

其次，加強(qiáng)制度建設(shè)，進(jìn)行合理的權(quán)力讓渡。體制內(nèi)主體要尊重體制外主體參與合法化的權(quán)利，將源于體制外主體的部分權(quán)力歸還給體制外主體，這是博弈得以進(jìn)行的前提。在博弈過(guò)程中要注意降低信息的不對(duì)稱(chēng)程度，尊重體制外主體的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，采用各種途徑和方式將合法化過(guò)程以及政策方案等信息公布于眾，增強(qiáng)透明度；將體制外主體吸收到合法化過(guò)程中來(lái)，廣泛征求體制外主體的意見(jiàn)，集中民智，反映民意，發(fā)揮其價(jià)值評(píng)判主體的地位和功能；將合法化全過(guò)程置于體制外主體的監(jiān)督之下，實(shí)行“陽(yáng)光行政”，剔除政策實(shí)體中不合理、不合法的內(nèi)容。

再次，重視平臺(tái)建設(shè)，暢通博弈的渠道。主體相互連接的方式和機(jī)制體現(xiàn)在政策程序上，政策程序必須使博弈過(guò)程得以充分展開(kāi)。博弈平臺(tái)的搭建，關(guān)鍵在于體制內(nèi)主體的持續(xù)努力。一方面，要拓寬互動(dòng)渠道，健全參與方法，搭建交流平臺(tái)，暢通兩種主體溝通的路徑。要通過(guò)完善體制內(nèi)和體制外的政策研究組織，大力培育社會(huì)團(tuán)體、非政府組織等，來(lái)提高體制外主體參與的組織性，拓寬民意表達(dá)的渠道；要大力發(fā)展和完善公示、聽(tīng)證、公決等合法化形式，來(lái)健全體制外主體參與的方法，從而消除民意表達(dá)“瓶頸”。另一方面，要營(yíng)造有利于兩種主體平等交流的政治文化氛圍，鼓勵(lì)體制外主體的積極參與。體制內(nèi)主體要真正放下架子，堅(jiān)持民主協(xié)商原則，實(shí)踐群眾路線，充分尊重民意，引導(dǎo)體制外主體增強(qiáng)主體意識(shí)、參與意識(shí)，提高其組織能力和話語(yǔ)表達(dá)能力，增強(qiáng)其合法化參與的有效性。

2 體制外主體的路徑選擇。新的博弈均衡格局的形成，關(guān)鍵要靠體制外主體的積極參與和有效監(jiān)督。博弈過(guò)程中，體制外主體要注意克服自身的局限性，提升認(rèn)識(shí)水平，增強(qiáng)組織能力，以充分發(fā)揮價(jià)值評(píng)判主體的地位和功能，糾正合法化的價(jià)值取向，維護(hù)公共或自身的利益，保證政策實(shí)體的合法性。

首先，要樹(shù)立主體意識(shí)，以積極主動(dòng)的姿態(tài)參與合法化。體制外主體不應(yīng)滿足于體制內(nèi)主體作為社會(huì)公仆的理論假設(shè)，更不應(yīng)將公共利益完全寄希望于他們的自覺(jué)維護(hù)，而應(yīng)當(dāng)主動(dòng)順應(yīng)民主法治的發(fā)展潮流，在憲政框架內(nèi)爭(zhēng)取參與合法化的權(quán)利和空間、拓展參與合法化的渠道和方式，應(yīng)當(dāng)珍惜參與和影響合法化過(guò)程的權(quán)利。從而在合法化中充分表達(dá)自己的意志，使政策方案充分打上民意的烙印，使其真正體現(xiàn)公共意志，反映公共利益。

其次，要樹(shù)立利益意識(shí)，以自身的優(yōu)勢(shì)影響合法化。一方面，要不斷提高自身的知識(shí)素質(zhì)和合法化參與能力，利用自身的智力和道德優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)體制內(nèi)主體理性能力的不足，規(guī)約體制內(nèi)主體的職業(yè)行為。另一方面，要充分利用和發(fā)揮現(xiàn)代社會(huì)的組織和科技優(yōu)勢(shì)。日益發(fā)展的各種專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織在引導(dǎo)民意方面有其獨(dú)特的話語(yǔ)能力和權(quán)威性，能使體制外主體的利益表達(dá)更加明確，而報(bào)刊、電視、電話尤其是開(kāi)放性、交互性、瞬時(shí)性的網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)更使得體制外主體的消極被動(dòng)狀態(tài)不斷消解。組織和科技優(yōu)勢(shì)，使合法化主體的博弈展開(kāi)更加充分，合法化中的民意表達(dá)更加真實(shí)。

再次，要樹(shù)立監(jiān)督意識(shí)，以嚴(yán)肅的態(tài)度監(jiān)督合法化。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。基于“有限理性”假設(shè)，體制外主體要認(rèn)識(shí)到，體制內(nèi)主體的道德境界和智力水平尚不足以完全代表公共利益，簡(jiǎn)單依賴(lài)其職業(yè)自覺(jué)和道德自律很難化解“合法化困境”，只有自己才是公共利益的真正體現(xiàn)者，也只有依靠自身努力才能維護(hù)自身或公共利益。只有通過(guò)對(duì)合法化過(guò)程全面而嚴(yán)格的監(jiān)督，為體制內(nèi)主體設(shè)置道德底線和價(jià)值杠桿，規(guī)約體制內(nèi)主體的職業(yè)行為，才能保證合法化的公共價(jià)值取向，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身的利益，保證和實(shí)現(xiàn)政策實(shí)體的合法性。

“政策合法化是一個(gè)吸收民眾參與決策、加強(qiáng)政治溝通與協(xié)調(diào)的過(guò)程；也是一個(gè)決策選優(yōu)，對(duì)政策方案不斷修改、完善，對(duì)不良方案過(guò)濾、淘汰的過(guò)程”。在這一博弈過(guò)程中，體制內(nèi)主體與體制外主體相互補(bǔ)充、整合功能，共同推進(jìn)政策的合法化。體制外主體的有效參與，使得兩種相對(duì)割裂的主體連接、組合為一個(gè)完整的主體，克服了以往體制內(nèi)主體“唯一”性的偏頗，有利于消除民意表達(dá)的“瓶頸”，使合法化更加真實(shí)、有效，使合法性更好地得以保證和實(shí)現(xiàn)，使“合法化困境”得到有效化解，從而取得政策的普遍認(rèn)同，夯實(shí)政策執(zhí)行的社會(huì)基礎(chǔ)，降低政策執(zhí)行的社會(huì)成本，切實(shí)提高政策效率，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。需要強(qiáng)調(diào)的是，政策合法化要達(dá)到理想的效果，不是一次博弈能夠?qū)崿F(xiàn)的，需要重復(fù)博弈和足夠的“試錯(cuò)”空間，需要兩種主體從以往政策的失誤和教訓(xùn)中不斷學(xué)習(xí)、積累知識(shí)，不斷提升整體的理性能力，不斷尋求問(wèn)題解決的最優(yōu)方法。因此，我們不能因?yàn)橐豁?xiàng)政策的失誤而徹底否定一個(gè)博弈過(guò)程，否定體制外主體在合法化中應(yīng)有的作用，而應(yīng)在合法化實(shí)踐過(guò)程中，在現(xiàn)有的理性能力和博弈格局下，積極探索兩種主體博弈的策略、路徑、機(jī)制和程序，將政策實(shí)體合法性真正體現(xiàn)到政策程序中，實(shí)現(xiàn)內(nèi)容和形式的有機(jī)統(tǒng)一。

[責(zé)任編輯：王潤(rùn)秋]