公共政策合法化：兩種主體的博弈

[摘 要]公共政策合法化具有雙重目的：合法地位和合法性。相對于合法化的程序意義與政策的合法地位，政策實體的合法性更具終極意義。鑒于合法化的體制內和體制外主體各自的局限性，作為政策實體合法性依據的科學、民主、法治等價值標準不能依賴任一主體的單方面努力。只有通過兩種主體在現有理性能力的基礎上展開博弈，才能最大限度保證和實現政策實體的合法性，逐步化解“合法化困境”，從而為“開啟政策執行之門”夯實基礎。

[關鍵詞]公共政策；合法化；合法性；主體；博弈

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)08-0035-03

一、公共政策合法化：如何理解?

所謂公共政策合法化是指政策方案“轉正”為政策、由“幕后”走向“臺前”的過程，是政策制定與政策執行的分水嶺，標志著政策制定的基本完成和政策執行的即將開始。林水波等把政策合法化定義為“透過有權限的機關，依照一定法定程序，予以審議與核定，方能達于合法化的地位，致使政策因而具有拘束力、執行力，并取得政策執行對象的順從，而達成政策既定的目標”。陳振明認為，“所謂的政策合法化是指法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權限和程序所實施的一系列審查、通過、批準、簽署和頒布政策的行為過程”。而蘭秉潔等則認為，政策合法化“就是通過法定程序，提交有關機關討論通過，并以公報、決定、決議等形式向全社會公布，使政策決定取得公認的合法地位和全國人民的認可、接受和遵照執行的效力”。”立足上述觀點，經過合法化而取得合法地位的政策理應能“取得政策執行對象的順從”和“全國人民的認可、接受和遵照執行的效力”，獲得相關的合法性。但在現實中，許多經過合法化程序而具備合法地位的公共政策，卻在執行過程中遭到公眾的質疑甚至強烈反對，如廈門市于2007年5月30日宣布緩建投資108億、可以給廈門市帶來800億以上GDP的化工項目“海滄PX項目”，以及2002年初已經審批在建的南京紫金山觀景臺以及在此之前投資3.7億的洛陽龍門石窟、龍宮和耗資1.6億的武漢“外灘花園”等工程的爆破拆除。這些“手續完備、程序合法”的公共政策為何會陷入“有合法化，無合法性”的困境?規范的合法化究竟應當如何進行?

筆者認為，上述定義主要立足制定程序的視角將合法地位作為合法化追求的目標，認為政策取得了合法地位，就能“取得政策執行對象的順從”和“全國人民的認可、接受和遵照執行的效力”，就能獲得合法性，因此，政策合法化僅是取得合法地位的過程，這是值得商榷的。合法地位無疑是政策合法化所要追求的目標，但我們不能認為合法化僅僅就是追求合法地位的過程，也不能認為具備合法地位的政策就必定具有合法性。合法化應當具有雙重目的：程序上的合法地位和實體上的合法性。相對于合法化的程序意義與政策的合法地位，政策實體(即政策內容)的合法性更具終極意義。出于對公共利益或自身利益的維護，公眾真正關注與企求的是政策實體的合法性，這不僅是政策制定的直接目的與政策合法性的核心內容，而且也是政策高效順暢的執行、政策問題最終解決的前提條件。可見，是政策實體的合法性，而不僅僅是合法化的程序和政策的合法地位，才最終贏得了公眾的信任和支持。因此，規范的合法化應當是既賦予政策合法地位又確保政策實體合法性的過程。而上述幾位學者所理解的合法化，僅是在形式上為政策取得合法地位提供了合法的程序，卻無法保證政策實體的合法性，“海滄PX項目”等之所以被緩建或拆除，充分說明了這一點。我們在強調政策合法化這一環節不可或缺時，除了要實現政策的合法地位，其根本目的仍在于為政策實體的合法性再次設置一個重要的審查環節，通過合法化主體對政策方案和內容進行再審查、再分析、再規劃，以確保政策實體的合法性，化解“合法化困境”。

政治和行政的理論與實踐都證明，公共政策主體對政策的內容將產生重大的影響。因此，實現政策實體合法性離不開政策主體的不懈努力。桑玉成等認為，政策主體不僅包括直接參與政策制定的政治權力主體，如政府及其官員、執政黨及其領袖等，即體制內的政策主體，而且還包括以特定的方式間接影響而非主導政策制定的主體如選民、利益集團等，即體制外的政策主體。張國慶則將公共政策主體分為三類，其中，國家公共法權主體為體制內的政策力量，社會政治法權主體和社會非法權主體為體制外的政策力量。從我國現有政治體制的權力安排、功能分配角度，以及從我國轉軌時期政治體制改革所面臨的主要問題來看，將公共政策主體區分為體制內主體和體制外主體顯然更為合適。在上述合法化定義中，“有權限的機關”、“法定主體”、“有關機關”等是公共政策合法化的當然主體，即體制內的主體，但他們絕不應是唯一的主體。作為政策過程的一個不可或缺的重要環節，合法化的主體不僅包括體制內主體，也應當包括體制外主體，因為“真正的民主體制必須給民眾參與政策全過程的機會”。政策實體和政策程序是內容與形式的關系，要保證政策實體的合法性，確保政策程序不流于形式，走出“合法化困境”，不僅要解決體制外主體是否參與的問題，而且要解決如何參與的問題。

二、為何博弈?——兩種主體的局限性分析

博弈論(Game Theory)，又稱對策論，是研究主體發生相互作用條件下的決策以及決策的均衡問題的理論。博弈論在社會理論中得以應用的前提和假設是“有限理性”。赫伯特·西蒙認為，人是有限理性的人，其處理信息的能力是有限度的。鑒于此，人們才需要相互聯結、相互作用以利用團體理性來解決個人有限理性的問題。博弈論為理解相互作用以及由此產生的復雜社會現象提供了精煉的理論模型，也為公共政策合法化的研究提供了借鑒。公共政策合法化應當是體制內主體與體制外主體基于各自理性能力進行博弈的社會過程，而進行博弈的根本目的在于克服主體的個體理性限制，提升整體的理性能力，以最大限度地實現政策實體的合法性，確保政策程序不流于形式，從而實現政策的合法性，為“開啟政策執行之門”夯實基礎。

1 體制內主體的局限性。“雖然民主的準則擴大了參與程度，但它們仍然需要政策制定的精英階層。”體制內主體不僅在政策制定中發揮著主導的作用，而且還對政策乃至政治系統的合法性產生重要影響。體制內主體在合法化過程中除了賦予政策以合法地位，更需要確保政策實體的合法性。“在規范意義上，政策實體的合法性主要包括合規律性、合目的性與合法律性等方面，是遵循客觀規律和尊重人的主體地位的有機結合和辯證統一。”但在現實中，體制內主體卻存在著自身難以克服的局限性，單純依靠體制內主體無法保證和實現政策實體的合規律性、合目的性與合法律性的統一。

一方面，知識、能力素質的不全面。在合法化中，體制內主體要實現政策實體的合規律性，必須“承認被改造對象的客觀獨立性，掌握其運動規律。在社會目標選擇過程中遵守科學尺度，是對客觀環境的屬性、結構、功能、形態和運動規律的自覺利用”。具體到操作層面，則要求體制內主體具備較高的政策科學知識和對政策問題的洞悉、把握能力，這對體制內主體提出了較高的要求。但“由于政策制定者和政策分析者個人的能力、智慧、知識、經驗等方面的局限性使其無法針對具體的政策問題作出理性的選擇。另外，政策制定者和政策分析者的個人動機的復雜性、因循守舊的保守性、不負責任的工作態度以及惰性等等，都會在相當的程度上影響他們的理性選擇”。知識、能力素質的不全面影響了體制內主體對政策實體的合規律性審查。這樣的政策方案即使通過合法化，也無法最終確保政策實體的合法性。

另一方面，政治、道德素質的不可靠。布坎南指出，“個人都是有理性的利己主義者，都天生具有追求個人利益和效用最大化的沖動，一直到這種追求受到抑制為止。”詹姆斯·穆勒也認為，“假若把權力授予一群稱之為代表的人，如果可能的話，他們會像任何其他人一樣，運用他們手中的權力謀求自身利益，而不是謀求社會利益。”自利傾向的普遍性，導致體制內主體難免“經濟人”的本性，其行為往往不自覺地受到部門利益和個人利益的制約，并不都能站在公眾的視角，考慮并維護公眾利益。在合法化過程中，由于體制內主體居于主導的優勢地位，機會主義的自利傾向使得他們更容易因追求私利而使公共利益受到侵害，必然影響到政策實體的合目的性審查，無法保證政策實體的合法性。

2 體制外主體的局限性。體制外主體既是政策問題最直接的知情人，掌握著真實、豐富的政策信息，又是公共政策當然的受益者，具有明確的利益訴求，因而他們最有資格和能力在合法化過程中表達自己的意志，規范體制內主體的職業行為。但由于體制外主體自身的局限性，以致在合法化過程中難以真正發揮作用，從而制約了政策實體的合法性。

首先，體制外主體的文化素質相對較低。大部分體制外主體尤其是其中的弱勢群體由于社會地位低下、文化教育缺乏等種種現實條件的制約，文化素質普遍較低，缺乏參與合法化所必要的知識和技能。即使在制度渠道暢通的情況下，其話語表達也受到嚴重制約，甚至處于“失語”狀態，極大地影響了自己的利益表達，致使自身的真實意圖受到遮蔽，政策信息受到扭曲，合法化參與只能成為一種形式，使政策因缺乏比較準確的民意表達而無法保證實體的合法性。

其次，政治文化傳統的影響。受“官本位”的文化傳統的長期影響，我國體制外主體有著較嚴重的“清官”思想和服從意識，使得自身形成了權威崇拜、與世無爭的政治心理以及消極被動的政治心態，政治冷漠和“搭便車”現象依然很普遍，以至于改革開放至今，體制外主體仍很難以主體身份主動、廣泛地參與到合法化中來。沒有體制外主體的參與，合法化無疑成了體制內主體的獨角戲，政策實體的合法性只能是一句空話。

再次，社會自治組織的不足。在兩種主體博弈的條件下，自身的組織能力是決定主體決策能力的關鍵。作為我國個人組織化參與重要載體的社會自治組織，雖然具有一定數量并已通過各種渠道和手段積極介入到合法化中來，但由于我國公民社會尚處于生長、發育階段，社會自治組織數量少且不規范，規模和功能發揮不足，參與合法化能力較弱。此外，大多數與體制內主體有著密切聯系而具有較明顯的官方色彩，導致經濟上的非獨立性和功能上的非自主性，在合法化過程中容易受體制內主體的影響，使得合法化參與只具有形式意義而缺乏實際效能，從而降低了政策實體的合法性。

可以看到，為克服主體局限性，我國已經在合法化程序的設計上進行了改進，注意將體制外主體納入合法化過程，這是可喜的進步。但是，由于認識不足和博弈開展不充分，合法化的主體還遠遠不能消解自身的局限性，一方面，體制內主體不能或不愿對政策方案進行嚴格的合法性審查，甚至還排斥體制外主體對合法化的關注和參與，制約體制外主體的利益表達，弱化合法化對合法性的訴求；而另一方面，體制外主體也由于自身的局限性不愿或不能參與合法化，無法充分發揮價值評判主體的地位和功能，喪失了對體制內主體應有的制約和警戒作用。這樣的政策方案即使通過合法化而具備合法地位，也會因缺乏必要的民意基礎而導致程序與實體的沖突，背離合法化的真實目的。這樣的政策一旦付諸實施，不僅可能浪費寶貴的政策資源，增加政策執行的成本與風險，而且會受到抵制，貽誤解決政策問題的時效，沖擊現行體制的合法性。

三、如何博弈?——關于規范的政策合法化的路徑分析

出現“合法化困境”的根本原因在于博弈雙方缺乏充分的交流和互動。打破現有的均衡格局、走出“合法化困境”，要依賴于主體在現有約束條件下的博弈策略和路徑選擇，主體的策略和路徑選擇決定了下一階段博弈機制和均衡格局的形成。

1 體制內主體的路徑選擇。合法化過程需要體制內主體自覺遵循科學、民主和法制的價值標準。遵循科學的標準就要提高自身的綜合素質，充分認識有限理性和自利傾向等局限性的制約，切實集思廣益，保證政策實體的合規律性；遵循民主的標準就要將部分權力讓渡給體制外主體，確保其知情權、參與權和監督權，充分發揮其合法化主體的作用，保證政策實體的合目的性；遵循法制的標準就要審查政策方案是否符合并遵循法律規范和程序，保證政策實體的合法律性。

首先，注重能力建設，提高自身的綜合素質。體制內主體是合法化的主導力量，其能力素質的提高，是合法化取得合法性的關鍵之一。一方面，體制內主體要加強科學文化知識特別是政治與政策知識的學習，不斷提高自身對政策問題的分析、判斷能力，增強對政策規律的洞察和把握能力，從而提升對政策實體的合規律性考量。同時，還要注重自身政治素質和道德修養的提升，把公共利益放在首位，不斷克服自利性和機會主義傾向，提升政策實體的合目的性。另一方面，體制內主體要加深對問題的認識，力避“理性的自負”，充分認識到體制外主體在合法化中的積極作用，認識到博弈對保證政策實體合法性的根本意義，認識到交流和互動對加強自身執政能力建設的作用。

其次，加強制度建設，進行合理的權力讓渡。體制內主體要尊重體制外主體參與合法化的權利，將源于體制外主體的部分權力歸還給體制外主體，這是博弈得以進行的前提。在博弈過程中要注意降低信息的不對稱程度，尊重體制外主體的知情權、參與權和監督權，采用各種途徑和方式將合法化過程以及政策方案等信息公布于眾，增強透明度；將體制外主體吸收到合法化過程中來，廣泛征求體制外主體的意見，集中民智，反映民意，發揮其價值評判主體的地位和功能；將合法化全過程置于體制外主體的監督之下，實行“陽光行政”，剔除政策實體中不合理、不合法的內容。

再次，重視平臺建設，暢通博弈的渠道。主體相互連接的方式和機制體現在政策程序上，政策程序必須使博弈過程得以充分展開。博弈平臺的搭建，關鍵在于體制內主體的持續努力。一方面，要拓寬互動渠道，健全參與方法，搭建交流平臺，暢通兩種主體溝通的路徑。要通過完善體制內和體制外的政策研究組織，大力培育社會團體、非政府組織等，來提高體制外主體參與的組織性，拓寬民意表達的渠道；要大力發展和完善公示、聽證、公決等合法化形式，來健全體制外主體參與的方法，從而消除民意表達“瓶頸”。另一方面，要營造有利于兩種主體平等交流的政治文化氛圍，鼓勵體制外主體的積極參與。體制內主體要真正放下架子，堅持民主協商原則，實踐群眾路線，充分尊重民意，引導體制外主體增強主體意識、參與意識，提高其組織能力和話語表達能力，增強其合法化參與的有效性。

2 體制外主體的路徑選擇。新的博弈均衡格局的形成，關鍵要靠體制外主體的積極參與和有效監督。博弈過程中，體制外主體要注意克服自身的局限性，提升認識水平，增強組織能力，以充分發揮價值評判主體的地位和功能，糾正合法化的價值取向，維護公共或自身的利益，保證政策實體的合法性。

首先，要樹立主體意識，以積極主動的姿態參與合法化。體制外主體不應滿足于體制內主體作為社會公仆的理論假設，更不應將公共利益完全寄希望于他們的自覺維護，而應當主動順應民主法治的發展潮流，在憲政框架內爭取參與合法化的權利和空間、拓展參與合法化的渠道和方式，應當珍惜參與和影響合法化過程的權利。從而在合法化中充分表達自己的意志，使政策方案充分打上民意的烙印，使其真正體現公共意志，反映公共利益。

其次，要樹立利益意識，以自身的優勢影響合法化。一方面，要不斷提高自身的知識素質和合法化參與能力，利用自身的智力和道德優勢，彌補體制內主體理性能力的不足，規約體制內主體的職業行為。另一方面，要充分利用和發揮現代社會的組織和科技優勢。日益發展的各種專業社會組織在引導民意方面有其獨特的話語能力和權威性，能使體制外主體的利益表達更加明確，而報刊、電視、電話尤其是開放性、交互性、瞬時性的網絡等現代科學技術更使得體制外主體的消極被動狀態不斷消解。組織和科技優勢，使合法化主體的博弈展開更加充分，合法化中的民意表達更加真實。

再次，要樹立監督意識，以嚴肅的態度監督合法化。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。基于“有限理性”假設，體制外主體要認識到，體制內主體的道德境界和智力水平尚不足以完全代表公共利益，簡單依賴其職業自覺和道德自律很難化解“合法化困境”，只有自己才是公共利益的真正體現者，也只有依靠自身努力才能維護自身或公共利益。只有通過對合法化過程全面而嚴格的監督，為體制內主體設置道德底線和價值杠桿，規約體制內主體的職業行為，才能保證合法化的公共價值取向，實現和維護自身的利益，保證和實現政策實體的合法性。

“政策合法化是一個吸收民眾參與決策、加強政治溝通與協調的過程；也是一個決策選優，對政策方案不斷修改、完善，對不良方案過濾、淘汰的過程”。在這一博弈過程中，體制內主體與體制外主體相互補充、整合功能，共同推進政策的合法化。體制外主體的有效參與，使得兩種相對割裂的主體連接、組合為一個完整的主體，克服了以往體制內主體“唯一”性的偏頗，有利于消除民意表達的“瓶頸”，使合法化更加真實、有效，使合法性更好地得以保證和實現，使“合法化困境”得到有效化解，從而取得政策的普遍認同，夯實政策執行的社會基礎，降低政策執行的社會成本，切實提高政策效率，實現政策目標。需要強調的是，政策合法化要達到理想的效果，不是一次博弈能夠實現的，需要重復博弈和足夠的“試錯”空間，需要兩種主體從以往政策的失誤和教訓中不斷學習、積累知識，不斷提升整體的理性能力，不斷尋求問題解決的最優方法。因此，我們不能因為一項政策的失誤而徹底否定一個博弈過程，否定體制外主體在合法化中應有的作用，而應在合法化實踐過程中，在現有的理性能力和博弈格局下，積極探索兩種主體博弈的策略、路徑、機制和程序，將政策實體合法性真正體現到政策程序中，實現內容和形式的有機統一。

[責任編輯：王潤秋]