官員財產申報制破冰

新疆阿勒泰地區的破冰之舉，為中國建立官員財產公開制度提供了“良好范本”，令人既感到深受鼓舞，又頗感意外。

今年5月，新疆阿勒泰地區率先在全國試行官員財產申報制度，把過去通行的黨政官員“收入申報”擴大為“財產申報”，并承諾在阿勒泰廉政網和當地主流媒體上公示黨政官員的“財產申報結果”。

阿勒泰地區的破冰之舉，為中國建立官員財產公開制度提供了“良好范本”，令人既感到深受鼓舞，又頗感意外。深受鼓舞的是，這樣一項已經討論、爭論了長達10多年的制度，終于要破冰試行了；意外的是，似乎還得再爭論若干年的制度，突然一夜之間就變得快要赴諸實施了，而且是首先發端于遠在西部邊陲的新疆阿勒泰地區。不過，細想一下，也不應當感到詫異。因為不同地區之間的地理分布之遠近、經濟社會發展之差距，并不應當成為制約解放思想、突破禁區政治勇氣的必然因素。

為什么是新疆阿勒泰

自1995年國家實行領導干部收入申報制度以來，有關推行財產申報制度的呼聲從未間斷，圍繞是否必要、條件是否成熟以及利弊得失的爭論也持續了十多年。中間還曾出現過2000年12月中央紀委五次全會提出要試行財產申報制度的努力，雖已提上日程，卻終因政治阻力過大等原因而擱淺，讓人嘆息。

這不得不讓人提出懷疑，在中國推行財產申報制度真的就那么難嗎？甚至連試行的勇氣都沒有嗎？阿勒泰行動推出之前，好像并沒有發生過什么驚天動地的爭論，這說明推行這項制度并沒有那么難。只要領導人有真正的政治決心和足夠的政治勇氣與智慧，并沒有什么不可逾越的障礙。

從新疆阿勒泰地區紀委、監察局及預防腐敗辦公室聯合出臺的《縣（處）級領導干部財產申報規定（試行）》（以下簡稱《規定》）的文件來看，還真是一個了不起的制度創新之舉。

阿勒泰地區即將實施的是財產申報制度，而非國家已經實行13年的收入申報制度。財產是一個家庭的財富存量，而收入只是官員個人的財富流量，而且是部分流量。一個人和一個家庭，部分財富流量和全部財富存量，當然有天壤之別。古今中外的大量腐敗事例表明，濫用權力之腐敗通常是“一人得道、雞犬升天”，至少是澤被一家，腐敗收益通常也同官員合法性工資收入是兩碼事。這就是為什么，各國通行的此類陽光制度都針對的是官員家庭財產，而非官員個人的收入。

而且阿勒泰地區的財產申報制度是一個比較完整的制度設計。財產申報制度要有效，必須要同時包括以下四個要素：申報、公開、監督和問責。四個要素前后相承，環環相扣，缺了任何一個環節都不行。沒有公開，申報就必然成為形式。

韓國就曾是這方面的例證。韓國現代意義上的官員財產申報制度誕生于1983年1月1日《公職人員倫理法》正式生效之后，但直到1993年5月《公職人員倫理法》修訂后才發揮出效果。為什么？因為83年的申報法案并不要求公開，公開是93年法案的正式規定。93年法案公開規定的實施也大大有賴于金泳三總統的率先垂范。他上臺后，帶頭執行新修訂的《公職人員倫理法》，率先公布了自己和直系親屬的全部財產。

我國1995年收入申報制度之所以形式化，固然有“收入”本身的局限，但不公開則是另一個關鍵的原因。同樣，從制度機制的邏輯上看，如果沒有監督或問責，即使有了申報和公開也一樣發揮不了該制度預防和懲治腐敗的作用。韓國的財產申報制度實踐有正反兩方面的生動經驗和教訓可做例證。

從現有的材料來看，四個要素在阿勒泰地區的財產申報制度中都是有的。根據《規定》，“與領導干部職權密切相關的收入（這里的收入實際上是家庭財產）都將通過阿勒泰廉政網及當地主流媒體及時全面公開，以接受社會有效監督。”“凡在該規定首次申報前不主動上繳違法違紀收入的，紀檢檢察機關將根據非法財產所得數額、情節，給予從重或加重直至開除黨籍、開除公職處分，并建議司法機關按最高刑罰量刑。”

新政執行的策略

阿勒泰地區的財產申報制度在執行方面引入了必要的、科學的策略。策略是保證制度能否順利實施的關鍵。在任何一個腐敗嚴重的區域推行財產申報制度，都必須要嚴肅地在歷史和未來之間區別對待，而不能犯“左”傾冒進、片面極端的錯誤。

一直以來，有很多法治原則至上派人士對此提出尖銳批評，這次可能還會有很多此類人士再次跳將出來，對阿勒泰的相關規定大批特批。筆者在此只想提出一個建議，請這些人士花點時間探究一下各國正反兩方面的經驗和教訓，思考一下治理腐敗的最終目的到底是什么問題。

《規定》將離任申報的時限延續到退休后三年期滿為止，并將2009年1月1日定為首次申報時間，“凡是在首次申報前主動上繳全部違紀違法收入的，紀檢監察機關將按照《中國共產黨紀律處分條例》有關規定對其免于處分”。這個對待歷史問題從寬的原則是可以接受的。當然，區別對待歷史問題和未來問題，的確也需要斟酌。過度的特赦歷史問題，也會導致不良的后果。因為盡管多數人是被腐敗的風氣和環境所裹脅而隨大溜、甚至不得不腐敗，但必須得承認，有一小部分腐敗分子則是屬于主動腐敗，甚至教唆、迫使他人腐敗的首惡分子。對這少部分人不加區別地一律赦免，也是不行的。香港在1977年無條件赦免1977年1月1日之前所有未被發現的腐敗分子就是一個教訓。后來，對少數首惡分子還是殺了一個回馬槍，進行某種形式的懲處。

當然，策略設計是很復雜的，也會面臨兩難選擇。因此，即使“右”一點也關系不大。

阿勒泰地區的財產申報制度在對象、家庭和財產三個范圍方面都有一個比較科學的規定。在申報對象方面，《規定》中列明，受阿勒泰地委直接管轄的行政企事業單位縣（處）級領導干部，及有職權的普通干部將受此《規定》約束。同時，“享有獨立辦案資格的黨員干部，某些特殊機關如工商、稅務、財政、交通、水利、城建、民政、扶貧、旅游、國土資源、環境保護、勞動和社會保障等部門中具有執法資格的科級干部”都必須申報個人財產。《規定》在劃定申報干部范圍時，既考慮了職級因素，也考慮了崗位因素，是正確的。在家庭成員范圍方面，包括申報人及其父母、配偶和子女。

國際上，申報人的家庭成員范圍通常是本人、配偶以及未獨立生活的子女。中國社會的歷史傳統、現實國情同外國有很大的不同，因此，阿勒泰制度擴大其范圍是完全正確的。這些年來，大量的腐敗案例都可以成為他們的制度規定的例證。在財產范圍方面，包括除工資外的各類獎金、津貼、補貼、福利費，從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得，申報人及其父母、配偶、子女接受與申報人行使職權有關系的單位和個人以各種名義贈送的現金、禮金、有價證券、各類支付憑證、貴重禮品、單筆額度在10萬元以上的動產、不動產購置、交易、租賃情況及資金來源等，是比較全的家庭財產范圍。

試點能走多遠

也許很多人都會擔心，阿勒泰地區這么好的財產申報制度，到底能不能真正實行，幸免實行到底能走多遠的問題？老實說，筆者也有一些擔心。因為過去的歷史和事實表明，在中國真正實行這樣的制度似乎比其他國家艱難了很多！但是，通過上述的分析，筆者也很有幾分對他們的信心。

從制度規定的科學程度來看，阿勒泰地區的主要領導干部是經過深思熟慮的，其推行該項制度的政治決心是堅定的。只要他們自己下定決心，部署縝密，該制度就在很大程度上能夠得到推行。因為，外部阻力擱淺該制度的可能性不大。首先，“左”先生的批評肯定難以避免，但不足為慮；此外，真正構成擔心的是來自上級黨政部門的壓制，但這種可能性似乎不大。

倘若還需要提出一些建議的話，筆者認為，在財產申報制度的各項要素規定上可以再明確一些，或再做一定的調整。例如，公開的對象的范圍可以縮小，尤其是在推行階段，主要是當地的主要領導干部公開申報之財產就可以了，其他所有干部則可以不公開，而僅做內部審查就可以了。畢竟合法家庭財產是官員個人隱私，為了促進廉潔，需要讓官員讓度個人隱私，但能保護的還是要盡量實施保護。

監督，特別是群眾如何參與監督，以及給群眾參與監督提供必要的、有效的保護是必要的。在問責方面，主要是在懲處方面，要區分不同情況，規定得細致一些，具體一些。另一些相關的細節規定包括，申報制度的執行機構是誰？是什么機構來受理、審查申報信息，接受群眾的監督和舉報等等。如果是紀檢監察機關，那么對于紀檢監察機關干部的財產申報就要作出一些安排。

另外，在處理有關歷史問題的策略性規定上，也可以區分幾種情況，而不是簡單地對首次申報之前上繳全部違紀違法收入的，都一律免于處分。

2009年1月1日，阿勒泰地區的官員將首次申報財產，時間轉眼將至。我們期待中國第一次真正意義上的財產申報制度實踐的到來，這將是中國反腐敗歷史上里程碑式的探索。

（作者為清華大學廉政與治理研究中心主任）