落實科學發展觀 推進公民行政參與

［摘 要］ 作為政治參與的重要內容之一，行政參與是現代民主政治的重要體現，也是民主行政的主要標志。同時，行政參與也是推進和落實科學發展觀的必然要求。改革開放以來，我國公民的行政參與呈良好的發展趨勢，總體水平不斷提高，但還存在著參與意識不強、參與能力偏低、參與機制不健全等問題。因此，我們必須要按照科學發展觀的要求，大力推進公民的行政參與。

［關鍵詞］ 政治參與 科學發展觀 行政參與

胡錦濤在黨的十七大上要求，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家和社會事務，將擴大公民有序的政治參與作為堅持和完善社會主義民主制度的重要內容。作為民主政治的重要體現，行政參與不僅是公民政治參與的重要內容，而且是以人為本的重要體現，對貫徹和落實科學的發展觀有重要的推動作用。因此，在新的歷史時期，對這一課題進行探索具有重大而深遠的意義。

一、行政參與的涵義

在現代行政學研究中，行政參與是一項客觀存在而又極有價值的行政發展理念，它是民主行政的主要標志。民主行政與行政參與從根本上保證了公共行政的科學性與合理性。有學者指出：“如果說行政分權與制衡是行政民主的必要形式的話，那么行政參與則是行政民主的真正內容。”［1］P35

對于行政參與的概念，有人將“行政參與”或稱為當事人參與，或行政相對人參與，或參與型行政等。對如何理解“行政參與”，學者們也從不同的角度給出了解釋。有人認為，行政參與是指公民直接參與到公共行政中去，表達自己的利益愿望，并對行政權力的行使進行有效監督，具體包括公民參與行政立法、行政決策、具體的行政執法活動。［2］也有人認為，所謂行政參與，是指社會公民通過各種合法途徑，直接或間接影響政府行政決策，監督其權力行使的行為。［3］還有人認為，所謂行政參與，廣義的解釋是指公眾參與社會公共行政管理的活動與行為；狹義的解釋是指政府部門和一些介于政府與企業組織之間的第三部門（Third sector，或稱之為社會中介組織）對社會公共活動與公共事務的協同管理。［4］也有人認為，行政參與就其最基本的內涵而言，是指現代社會行政系統內部各層子系統的行政人員對其直屬行政領導功能的一種非正式的工作介入。［5］本文對行政參與采取一種比較寬泛的定義，認為作為政治參與的一種形式，行政參與是指社會公民通過各種合法途徑，直接或間接地參與到公共行政中去，表達自己的利益愿望，以影響政府的行政決策，并對行政權力的行使進行有效監督的行為。它具有以下特質：

首先，行政參與屬于廣義的政治參與范疇。政治參與是公民對公共政治活動的介入，而行政參與則僅限于行政相對人對公共行政的介入，范圍相對狹窄，沒能脫離政治參與的范疇。但行政參與也是現代社會的共生體，它根植于現代社會的民主參與，并轉而成為現代行政發展的一項表征。

其次，行政參與是一種自主性行為。行政參與必須是自主和自愿的，而不是被迫、非自愿的。“在行政程序中，當事人是否參與是其權利，應由其自主決定是否參與以及參與的程度，而不得強迫其參加，當事人不能作為強迫參與的受體而存在。”［6］在許多情況下，被動地參與并不能構成真正意義上的行政參與。

第三，行政參與是一種利益化行為。公民通過各種合法途徑參與行政管理過程，并進而影響行政決定的做出，其主要目的是表達自己的利益愿望，并力圖實現自身的利益需求，或者也可能是出于維護公共利益的需要。

第四，行政參與是一種“上行”行政行為。不同與行政領導工作的向下用力，行政參與主要是向上做功。行政參與的職能是指行政人員參與活動所產生的功效，是行政參與特征和作用的具體表現。從參與行為的過程來看，行政參與具有誘導、協調、推動和阻抗四大職能，而且這四者在參與實踐中相互聯系、相互影響，伴隨著行政領導工作的開展而交替運行，并自下而上地對行政目標施加影響。

二、當前我國公民行政參與的現狀分析

改革開放近30年來，我國的政治民主化、經濟市場化和社會法治化進程不斷加快，社會利益格局也重新分化和調整，這些都猛烈地沖擊著公民的傳統觀念和行為方式，增強了公民的民主參與意識和法律意識，從而極大地推動了行政參與的發展，使我國公民的行政參與在新時期呈現出良好的發展態勢。

1. 行政參與的熱情日益高漲。

公民的行政參與主要是受具體利益驅動的，其中最主要的是經濟利益。在實行計劃經濟體制的條件下，由于片面強調國家利益而忽視甚至排斥多元社會利益和公民個人利益，使公民失去了行政參與的動力。因此，即使是最廣泛的行政參與活動也只能是沒有多少實際內容的政治運動形式。但在今天社會主義市場經濟條件下，情況就發生了根本的變化，市場競爭的核心內容是不同市場主體間的物質利益的競爭，這種競爭打破了傳統的利益格局，個人利益得到了社會的承認，追求正當個人利益的行為也受到了社會的認同。這樣，在物質利益的驅動下，人們的行政參與熱情被極大地激發了出來，一旦發現國家的政治權力同自身的利益息息相關，人們就會積極關注并設法影響這些行政權力的執行。

2. 行政參與的主體越來越廣泛。

我國是人民民主專政的社會主義國家，實行人民當家作主。因此，行政參與的主體是社會大多數成員，具有廣泛性。隨著社會的發展，行政參與主體的范圍也不斷擴大。特別是我國以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的格局，打破了傳統的比較單一的社會利益結構，出現了利益主體多元化，形成了新的社會階層，除原有的工人、農民、知識分子、干部和解放軍等階層外，出現了民營科技企業的創業人員和技術人員、受聘于外資企業的管理技術人員、個體戶、私營企業主、中介組織的從業人員、自由職業人員等社會階層。這些社會階層大都具有相對獨立的政治經濟利益，他們也廣泛參與社會政治生活，反映和表達他們的意愿，爭取、實現和維護他們的合法權益。

3. 行政參與的內容和范圍不斷擴展。

改革開放以來，我國公民行政參與的內容和范圍都有了很大的發展，具體可從兩個方面進行分析：一是從參與范圍看，公民的行政參與已經涉及到整個的政治過程。如果說政治過程基本上是一個制定政策和實施政策過程的話，那么，公民的行政參與既有對行政決策過程的參與，也有對政策執行過程的參與，而且還可以對政策的制定和執行進行有效的監督。二是從參與的層次看，公民行政參與所涉及的權力層次越來越高。在我國，公民的行政參與在空間上大致可分為三個層次，一是基層參與，即公民通過參與基層民主管理而實現自我管理、自我教育和自我服務。二是中層參與，即公民通過地方各級人民代表大會而實現對地方政治、經濟和社會事務的管理。三是高層參與，即參與國家事務。在現階段，隨著我國民主政治的發展，公民行政參與已經不只停留在基層或地方層面的過程，而且開始關注中高層的決策。可以說，隨著我國行政參與內容和范圍的日益廣泛，凡是有政治權力活動之處，都有公民參與其中。

雖然我國公民的行政參與取得了很大的成績，但是，由于歷史和現實的原因，目前我國公民行政參與的總體水平仍然比較低，仍有許多不完善的地方，存在很多亟待我們解決的問題，這主要表現在以下幾個方面：

1. 行政參與的意識相對較弱。

參與意識是行政參與的重要動力，改革開放以來，雖然我國公民行政參與的熱情不斷高漲，但參與意識仍然偏低，從總體上看，一方面，能夠經常性地參與行政行為的公民數量仍較少，參與的次數和頻率也比較低。另一方面，區域性或問題性參與較多，而高層次的行政參與較少；動員型參與偏多，主動型參與較少；階段性參與多，而目標性參與少。不可否認，隨著 我國社會政治實踐的發展，部分公民參與行政政治的動機已從純粹關心個人利益上升到關心社會和國家大事，參與的方式和手段增多，主動性參與的水平也有很大的提高。但是仍有相當一部分公民參與意識偏低，只是為了保護自己的利益而進行一些問題性參與，且處于自發狀態。動員型參與仍是一種較為普遍的現象，多數公民還沒能把行政參與作為一種目標來追求或者至少是當作目標之一來追求，而是把行政參與當作實現其他目標的手段。［7］

2. 行政參與的能力偏低。

在公民的行政參與中，參與能力是最重要的，如果公民的行政參與熱情高漲，但參與能力偏低，不但起不到積極的作用，而且還可能造成政治混亂。不幸的是，在我國現階段，按照鄧小平的估計，公民的文化素質普遍較低，在三四十年期間內達不到實行普選制的水平，而且在一個較長時期內缺乏參與鍛煉。因此，在近年的行政參與過程中暴露出了參與要求和參與能力發展不平衡的問題。諸如眼高手低，對參與的程序不太熟悉，非程序化參與不時出現等。

3. 行政參與的民主運行機制不太健全。

行政參與作為現代民主政治系統的重要內容，已經顯示出了其歷史進步性，然而，公民行政參與的真正貫徹執行還需要相應的保障機制。在這一點上，我國已經建立了諸如人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、社會協商對話制度、村民自治制度、信訪制度等，并取得了顯著的成績。然而，執行這些制度的具體措施及執行過程中還存在偏差，如在個別地方，選舉過程不公正，不能真正反映民意或代表民意；在信訪或聽證過程中，對群眾的一些合理化的意見或建議不予重視或不予采納；有些還對提出了正確意見者進行打擊報復等，嚴重破壞了政府的形象。這些問題都阻礙了公民有效地進入國家行政領域，最終影響了我國政治現代化的進程。

三、落實科學發展觀，推進公民行政參與

科學發展觀是我們黨推進改革開放實踐的經驗總結，是中國特色社會主義理論體系的重要組成部分。深刻領會和準確把握科學發展觀的精神實質，自覺用以指導實踐，對我們推進政治體制改革，也會產生重大而深遠的影響。

1. 培育和發展有利于公民行政參與的政治文化。

“政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態度、信仰和感情。這種政治文化是在該民族的歷史和現代社會經濟、政治活動進程中形成的。人們在過去的經歷中所形成的態度類型對未來的政治行為有著重要的制約作用。政治文化影響各個擔任政治角色者的行為，他們的政治要求內容和對法律的反應。”［8］P29政治文化雖然是人們對政治的主觀取向，但它深刻地影響著人們的政治行為，對形成人們的政治行為模式有重要作用。“政治文化對利益表達是至關重要的，認為政府會關心公民的要求，還是相信政府對公民持敵對態度，這會影響人們行動方式的渠道和頻率。如果有機會的話，參與型文化更易動員人民。”［8］P12而我國是一個封建歷史十分悠久的國家，官本位文化和臣民文化根深蒂固，傳統政治文化嚴重地制約了行政參與的發展。因此，我們必須徹底摒棄傳統政治文化的消極影響，構建全新的參與型政治文化。首先要加以正確的政治引導，以馬克思主義為指導，大力發展文化教育事業，提高公民的文化素質；其次，繼續推進社會主義民主政治建設，完善選舉、決策和監督機制，使公民真正享有各項民主權利。再次，要從技術的角度對公民傳授一些實際操作的知識，提高公民行政參與的技能。

2. 積極推進政治體制改革，實現公民行政參與的制度化。

“高水平的政治參與是通過政治體制改革而組織起來的，是結構性的。”［9］P96事實表明，僅有參與的擴大而無政治制度化的發展，政治的相對平衡狀態就會被打破，行政參與就可能成為政治秩序的破壞力量。鄧小平同志曾深刻指出：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，這種制度問題關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”［10］P333亨廷頓也認為，“制度化是組織和程序借以取得重要性和穩定性的過程。”［9］P14我國的行政參與結構體現為以大眾傳播媒介為導向，以國家權力機關為中心，以中國共產黨為核心，其他社會政治組織為紐帶聯系廣大人民群眾的民主運行機制和程序。但是，我國的政治體制還有許多不完善的地方，自我適應、自我調整、自我運行、自我發展能力還不夠。為此，黨的十六大報告專門強調：“必須在堅持四項基本原則的前提下，繼續積極穩妥地推進政治體制改革。”我們必須按照這一要求，積極推進政治體制改革，使我國行政參與制度化。首先，要繼續堅持和完善人民代表大會制度，保證人民代表大會及其常委會依法履行職能，保證立法和決策更好地體現人民的意志。其次，堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，加強同民主黨派合作共事，進一步增強其在參與國家行政生活方面的重大作用。再次，全面貫徹黨的民族政策，堅持和完善民族區域自治制度，鞏固和發展團結互助的社會主義民族關系，從而保證各少數民族也能平等地參與國家行政事務。最后，健全基層自治組織和民主管理制度，保證人民群眾依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，以便公民直接地參與國家事務的管理。

3. 加強社會主義法制建設，為公民行政參與提供法律保障。

法律是社會關系的調節器，它受政治影響，又影響政治的發展。“民主的政治體制，只有建立在法律的基礎上才的真實的。”［11］因此，對行政參與這種對社會政治體系的運行有直接重要影響的政治行為，不僅要加以正確引導，更應該通過加強法制化建設使其程序化和規范化。正如鄧小平同志指出的：“為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化。”［10］P126法律的完善是行政參與的保障并引導和規范行政參與。由法律、法規構成的行政參與的平臺賦予公民參與權利，指明了途徑，提供了救濟，直接決定了我國公民行政參與的高參與率、廣泛性、平等性等特征。因此，我們應該在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權利和自由，推進我國政治發展的前提下，加大立法力度，建立健全社會主義法制，對公民行政參與的內容、方式、范圍和途徑等做出明確的規定，并以法律的形式將其規定下來，使公民在行使參政權時有法可依、有章可循，使公民的行政參與經常化和制度化，最終實現公民依法參與行政。

4. 加強對公民行政參與的正確引導。

“政治引導歷來是政治體制的重要功能，而且是衡量政治體制能力的重要標準”［12］在我國，民主進程的主導者是中國共產黨和人民政府，執政者雖然不是行政參與的主體，但他們對行政參與的正確引導，對行政參與的有序發展起著重要作用。在目前的情況下，利用各種政治社會化手段對公民行政參與進行引導，重要的是提高公民行政參與的理性程度，約束非理性的情緒型行政參與。為此，我們不僅要引導公民正確認識自己的政治權利和自由，同時也要引導其正確認識在享有權利的同時所應承擔的義務和責任，把權利和義務統一起來。同時，還要引導公民正確認識我國民主政治的發展規律和目標，在有利于民主政治建設和有利于社會和政治穩定的前提下，實施參與，減少和避免為圖一時的滿足而最終影響民主政治進程和社會、政治穩定的參與行為。 ○

參考文獻：

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責任編輯 馬永義