探討增強人大預(yù)算監(jiān)督實效的新途徑

今年以來，由美國次貸危機引發(fā)的全球金融動蕩迅速蔓延，世界經(jīng)濟下滑趨勢明顯。中國經(jīng)濟也不可避免地受到了沖擊，下半年以來經(jīng)濟增速高位回落，出口增長放緩，國內(nèi)對一些重要生產(chǎn)資料如鋼鐵#65380;煤炭#65380;電力的需求在下降。財政也出現(xiàn)了新的情況，我國從2003年到現(xiàn)在，財政收入連續(xù)5年平均增長率超過20%，2007年比2006年財政收入增長30%以上。今年以來，財政收入增長明顯放緩。前三季度全國財政收入48947億元，增長25.8%，同比回落5.5個百分點，7#65380;8#65380;9月份分別增長了16.5%#65380;10.1%和3.1%，中央本級收入9月份出現(xiàn)了負增長。從地方情況來看，各地不均衡。廣東省9月份財政收入出現(xiàn)負增長，這不是增長幅度的放緩，而是絕對數(shù)量的減少。我省前三季度地方級財政收入307.58億元，同比增長40.5%，財政支出650.36億元，同比增長25.9%。

為抵御國際經(jīng)濟環(huán)境的不利影響，我國提出實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺十項更加有力的擴大國內(nèi)需求的措施，這意味著在1998年我國應(yīng)對亞洲金融危機時實施的積極的財政政策將再度啟動。通過增加中央政府投資，擴大財政支出，積極推進稅制改革，更有效地刺激經(jīng)濟增長和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。吉林省隨即出臺了《關(guān)于貫徹中央擴大內(nèi)需政策措施促進我省經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的意見》，全面落實國家各項財政政策，加大財稅對經(jīng)濟社會發(fā)展的支持力度。如何保證預(yù)算安排的科學合理，預(yù)算支出的公開透明，讓財政有限的資金在刺激經(jīng)濟發(fā)展和保障經(jīng)濟平穩(wěn)增長發(fā)揮更大的作用?這既是一個老問題，又是擺在我們面前的一個新課題，地方人大作為地方國家權(quán)力機關(guān)，對政府預(yù)算及其執(zhí)行情況負有審查監(jiān)督的權(quán)力，這是憲法和法律規(guī)定的。本文試圖結(jié)合預(yù)算審查監(jiān)督工作實際，作一些有益的探討和研究。

(一)樹立預(yù)算法律觀，加強預(yù)算監(jiān)督的法制保障

市場經(jīng)濟發(fā)達國家預(yù)算監(jiān)督的最大特色就是以法律#65380;法規(guī)規(guī)范預(yù)算行為，預(yù)算管理和預(yù)算監(jiān)督具有完備的法律法規(guī)作為依據(jù)，并規(guī)定了嚴密的，可操作性強的處罰條款，法律約束性很強。預(yù)算經(jīng)立法機構(gòu)批準公布后便有了強制性，政府必須不折不扣地貫徹執(zhí)行，不允許任何逃脫預(yù)算約束的行為，“在一定意義上講，預(yù)算即是法律”。樹立預(yù)算法律觀，通過確立有關(guān)管理制度的法律地位，健全完善預(yù)算監(jiān)督立法保障，這是順利開展預(yù)算監(jiān)督工作與建立完善的預(yù)算監(jiān)督體系的基礎(chǔ)。預(yù)算與法律一樣，體現(xiàn)了立法機構(gòu)對政府活動的授權(quán)。通過對預(yù)算進行審查同樣可以有效地控制#65380;監(jiān)督政府。如果整個社會都能像對待法律一樣，更加深刻地理解預(yù)算的重要性和強制性，那么無疑對政府預(yù)算監(jiān)督工作乃至公共財政建設(shè)的完善#65380;公共利益的維護營造了良好的社會氛圍，進而對人大制度的完善也將起到促進作用。

對我國而言，強化預(yù)算監(jiān)督工作的當務(wù)之急是加快立法工作，建議盡快出臺《預(yù)算監(jiān)督法》，以一部相對完整的權(quán)威性法律對預(yù)算監(jiān)督工作的內(nèi)容#65380;方式#65380;程序#65380;地位和作用等做出詳細的規(guī)定，對預(yù)算監(jiān)督的職能與權(quán)限以及各監(jiān)督主體之間的分工協(xié)作關(guān)系加以科學界定，從而真正做到依法監(jiān)督，依法行政。同時，還要根據(jù)經(jīng)濟活動的現(xiàn)實需要，對我國預(yù)算管理法律#65380;法規(guī)中不適應(yīng)形勢發(fā)展#65380;操作性差的部分加以修改和補充，比如，《預(yù)算法》中對預(yù)算草案的主要內(nèi)容做出具體規(guī)定;對預(yù)算在什么情況下調(diào)整，什么情況下變更，預(yù)算收支在科目之間的調(diào)整是否屬于預(yù)算調(diào)整，調(diào)整范圍和幅度多大應(yīng)報人大常委會審批等，都應(yīng)做出明確的規(guī)定或者法律解釋，以保證預(yù)算監(jiān)督工作的順利開展。同時，加強相關(guān)法律法規(guī)的配套立法，尤其對公共財政建立后出現(xiàn)的新情況，創(chuàng)立的新制度加強立法規(guī)范，例如，轉(zhuǎn)移支付#65380;部門預(yù)算#65380;國庫集中支付#65380;預(yù)算外資金管理等方面的法規(guī)也應(yīng)逐步完善，以便為預(yù)算監(jiān)督工作的開展提供更加科學和完整的法律依據(jù)。

(二)強化人大對預(yù)算全過程的監(jiān)督

1.完善預(yù)算草案審批制度。人大對預(yù)算的初審至少應(yīng)在人代會召開前三個月進行，以保證人大預(yù)算審查機構(gòu)提前介入預(yù)算編制過程，并進行深入的調(diào)查研究。初審結(jié)果以書面形式反饋給政府及財政部門，政府及財政部門應(yīng)認真研究，做出明確答復(fù)，不予采納的要說明理由，一并提交人代會，作為代表審議預(yù)算草案的參考。此外，改變綜合預(yù)算審批方式，推行分項預(yù)算審批制度。將預(yù)算草案按照部門和資金性質(zhì)分解為若干個預(yù)算議案，分別進行審議，分項審批有利于拓展預(yù)算審批監(jiān)督的范圍和深度，也可以避免因某一部分預(yù)算有爭議，影響整體預(yù)算的審議通過。

2.切實加強對預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的審查監(jiān)督。應(yīng)逐步建立以下兩項監(jiān)管制度:一是逐步建立重大投資計劃和項目的稽查評價制度。政府應(yīng)把使用預(yù)算資金的大中型投資計劃或項目及時通報人大，每年向人大報告重大投資計劃的稽查和評價結(jié)果，以便提高人大監(jiān)督的針對性和實效性。二是逐步建立對預(yù)算資金使用管理的專門評議制度。由各級人大發(fā)揮社會各界的力量，組成“預(yù)算資金監(jiān)督評價小組”，負責審議#65380;評價預(yù)算資金投資#65380;使用#65380;安排情況，為人大審議#65380;通過相關(guān)決議或意見提供信息和依據(jù)。

3.加強決算監(jiān)督力度。決算監(jiān)督是對預(yù)算支出結(jié)果進行全面檢驗和評價的階段。應(yīng)繼續(xù)堅持和擴大部門決算審計制度。對審計出的違規(guī)違紀問題，應(yīng)建立責任追究制度，將查“事”與究“人”相結(jié)合，真正取得監(jiān)督實效。

(三)積極建立聽證#65380;公告等項制度，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用

社會公眾是政府預(yù)算的終極委托人，政府預(yù)算的目的是為社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，只有使社會公眾有機會了解預(yù)算，參與預(yù)算的編制#65380;審查和執(zhí)行，把政府預(yù)算真正置于全體社會公眾的監(jiān)督之下，才能提高政府預(yù)算的功能和效率，保證政府真正反映全體公眾的根本意愿。

1.將行政聽證制度引入到預(yù)算決策當中。行政聽證制度是指行政機關(guān)在行使行政權(quán)而做出影響對方當事人的權(quán)利與義務(wù)的決定前，就有關(guān)的事實問題和法律問題聽取利害關(guān)系人意見的程序性法律制度。聽證程序的目的就是要賦予公民參與權(quán)，保證行政機關(guān)高效公正地行使行政權(quán)。在政府預(yù)算中引入聽證制度，可以為社會公眾參與政府預(yù)算政策的制訂提供重要的渠道，人大在組織預(yù)算聽證會時，應(yīng)對外公開，利用信息化手段，廣泛征求社會各界的意見和建議，讓人民參與公共決策，讓政府決策能夠反映民意。這樣才能既保證公眾的廣泛參與，又防止聽證制度成為少數(shù)人控制政府預(yù)算的工具。

2.建立政府預(yù)算公告制度。我國現(xiàn)行政府預(yù)算信息披露的主要是面向上級財政部門及本級政府領(lǐng)導(dǎo)的需要，而對廣大社會公眾沒有相應(yīng)的信息披露機制。建立預(yù)算公告制度，將政府預(yù)算信息完整#65380;公正#65380;及時地公布于眾，讓社會公眾全面#65380;及時地了解政府預(yù)算管理的實際情況，利用社會公眾的輿論來對政府預(yù)算決策進行監(jiān)督，可以很好地解決政府預(yù)算信息不透明的問題。在預(yù)算公告制度的建立過程中，應(yīng)堅持公開透明的原則，除少數(shù)涉及國家機密的內(nèi)容外，其余信息，包括:預(yù)算草案#65380;審議通過的政府預(yù)算#65380;預(yù)算執(zhí)行中的問題#65380;預(yù)算資金的支出效益等，都必須向社會公開，讓社會公眾能夠充分了解自己繳納的稅收“用在什么地方”#65380;“用得怎么樣”。

3.充分發(fā)揮新聞媒體在預(yù)算監(jiān)督中的作用。各類新聞媒體是政府預(yù)算信息和社會公眾相聯(lián)系的重要渠道，可以對同政府預(yù)算相關(guān)的各種法律#65380;法規(guī)和制度進行宣傳和討論，吸引社會公眾的廣泛關(guān)注和參與，也可以對政府預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的不利于社會公眾的現(xiàn)象進行曝光。