影像四 民辦教育：不斷成長的風景

改革開放，使中國民辦教育恢復并延續了1953年以前中國私立教育的辦學傳統，民間人士和民間資本開始進入教育領域，從零起步。民辦教育在我國再次勃發，決不是1950年代及從前民辦教育的簡單重復，而是在我國大力發展市場經濟條件下的一次對政府包辦教育的大變革，既是一次對過去實踐的革命，也是教育思想上的一次大解放。經過30年的發展，廣東民辦教育與全國一樣，從無到有、從小到大、從弱到強，到目前已形成了有一定規模的新民辦教育體系。

一、廣東民辦教育發展的幾個階段及其亮點

從1970年代末開始至今，我國民辦教育的發展經歷了五個階段。處在改革開放前沿的廣東，用自己的寬容、務實，給民辦教育營造出了較好的人文氛圍，并有著不少可圈可點的歷史足跡。

(一)恢復發展期(1978－1991)

1970年代末、80年代初隨著計劃外教育需求的出現，率先出現了一批民辦幼兒園和文化補習學校，繼而誕生了一些民辦中小學。1982年，全國人大通過的《憲法》，明確規定“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”；1987年教育部頒布了《關于社會力量辦學的若干暫行規定》。云浮市私立申浩小學開始了1980年代中期我省民辦學歷教育先河。

1980年代中后期，珠三角一帶外來投資企業增多，技術工人需求量越來越大，前往打工的農家子弟都想學一門技術，卻苦于求學無門。高州的民辦中、初等職業技術培訓班應運而生，求學者從全國各地紛至沓來。

1980年代后期“國有民辦學校”出現，深圳碧波中學(1989)、廣州藍天中學(1993)，就是原廣東省副省長、廣東省教育促進會會長王屏山創建的。

1990年代初開始，大量的外來工涌入，他們子女的入學問題是一個讓政府頭疼的事情。在政府無心無力解決的情況下，深圳寶安1990年應運而生了第一所窩棚式民辦學校——寶陸小學；在1990－1996年間，深圳、廣州天河區等地迅速出現了一大批民辦的“外來工子弟學校”。公辦學校開始破墻開店的同時，對擇校生也悄悄接納卻不敢公開。

但在這階段，姓“社”姓“資”的有色眼光滯重，民辦教育一直在一種曖昧的政策環境中掙扎著。

(二)數量躍升期(1992－1996)

1992年的“南巡春風”，使中國民辦教育進入到發展的轉折階段，學歷教育得到進一步發展。1993年廣東第一所采取“教育儲備金”的籌資方法辦起的“英豪學校”出世，這一“發明”繞過了當時的政策鐵欄，解決了發展資金瓶頸難題。伴隨著“貴族學校”的有關巨大爭論，一時之間，反而使得這種籌資模式成為教育改革過河摸到的一塊石頭，中國民辦教育開始踩著這塊石頭，波瀾壯闊地在全國各地發展了起來。1992－1998年，迅速建起了一大批民辦的“教育儲備金學校”。單廣東就崛起了40余所，籌資高達100億元。

1994年廣東省政府批準成立第一所私立大學——廣州私立華聯大學，它是十幾位離、退休教授、專家，用集資來的2000元人民幣起家的。廣州市率先給了華聯自籌的“事業編制”，并有利地促進了該學校的起步發展。

1995年廣東第一所股份制的民辦學校——深圳石巖公學開學。同期，教育選擇指向公辦學校，在政府的默許下，我省公辦學校對擇校生開始以“自愿”為原則，明碼標價“贊助費”。

廣東人“不爭論”的文化秉性，使得1990年代末廣東民辦教育占全國的份額曾經高達1／6，與浙江一起合占1／3天下。廣東民間涌現出巨大的舉辦教育的積極性。

(三)控制發展期(1997－2002)

1997年國務院頒布執行《社會力量辦學條例》。中國民辦教育進入依法辦學、依法治理、依法行政的初級階段。但這時只是把它作為“有益補充”，政府嚴格控制民辦高等教育的數量和規模。1997－2000年，在珠江三角洲，民辦教育規模化、集團化發展趨勢明顯。廣州、深圳等出現民辦教育集團；1999年全國教育工作會議之后，公有教育品牌和資本開始介入教育市場，“名校辦民校”成為新賣點；2000年順德市莘村中學由北滘鎮公辦改制為公有(委托)民辦。

1998年，廣東省出臺政策規定所有學校不得收取教育儲備金。2000年2月，廣東省政府辦公廳通知，要求民辦學校大力度清退教育儲備金，應轉為收取學雜費。2000年9月，珠海華夏學校關門，“老板”入獄；到2001年9月，廣東省收取教育儲備金的36所學校，轉制成功的14所，轉制失敗的7所，轉制后有隱患的11所，辦學失敗的4所。

2000－2002年，公辦名牌學校辦起的一批民辦學校(含大學中的二級學院)得到長足發展；政府對公辦學校擇校生明碼標價，定比例并規定收支兩條線。2001年，廣州市天河區民辦學校就占整個天河區學校的三分之一。廣州華美英語實驗學校等一批民辦學校憑著可觀的校產、優美的校園環境、先進的教育理念，成為廣東民辦教育品牌的“排頭兵”。

(四)法制規范期(2003－2006)

2002年12月28日，《民辦教育促進法》出臺，并于2003年9月1日實施，這標志著我國民辦教育的發展進入到了新的法治階段，但還缺乏配套的政策法規。

此期間，白云職業技術學院、嶺南職業技術學院兩校，成為廣東首批在校學生規模過萬人的民辦高校。連鎖辦學、集團辦學、投資辦學等成為重要的教育發展形式。

《中外合作辦學條例》于2003年3月由國務院發布，外國資本進入中國教育市場合法化。2003年5月，教育部發了《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》；2004年3月《民辦教育促進法實施條例》發布，4月1日實施，公校辦民校合法化。政府介入強度加大，教育市場“洗牌”開始，民辦教育進入繁雜、多元的發展格局。同期，廣東又有一批“教育儲備金學校”走向衰亡，2005年深圳華茂教育集團覆滅。同年白云學院、培正學院升格為本科院校。民辦教育占了當地半壁江山的有深圳寶安和龍崗區、廣州天河區、東莞市等。

(五)市場細分與提升期(2006——)

民辦教育市場在法治背景下開始細分。在加入WTO后過渡期在2006年12月16日完結，大量的國外教育資本開始涌入我國。至2007年11月全國已經有12家(非網絡)民辦教育機構獲得融資，資金總額超過1億美元。廣東卓越教育機構2007年10月獲800萬美元風險投資。國外教育資本的進入開始沖擊中國的教育投資市場。我省“教育服務貿易”的制度安排壓力增大。同時中國民辦教育進入規范提升時期，分區、分級、分類管理進一步加強。2006年民辦教育進入“地方立法年”。在廣東，民辦教育地方立法體制和觀念阻力大，進展緩慢。

二、我省民辦教育的現狀

從發展規模看，民辦教育在我省的教育事業中已占有不小的份額，且辦學規模還在不斷擴大。到2006年底，全省有民辦幼兒園6941所，在園幼兒占總數的47.53％；民辦小學859所，在校生占總數的11.35％；民辦普通初中559所，在校生占總數的8.1％；民辦普通高中105所，在校生占總數的4.65％；民辦中等職業學校145所，在校生占總數的13.78％；民辦普通高校24所，在校生占普通本專科在校生總數的18.94％；獨立學院17所，在校生占普通本專科在校生總數的8.55％。

在師資方面，2006年，全省各級各類民辦教育共有專任教師17.89萬人。而除了以上的不同層級的學歷教育機構外，我省的非學歷培訓教育機構及其學生和專任教師的數量，還占了全省民辦教育總額1／4左右。特別是，除全省所有民辦教育機構中的專任教師外，另還有一支非常龐大的職工隊伍。

從整體上看，無論是教育機構數、教職工總數，民辦教育占全省教育資源總量，都已高達25％的份額(學生數占全省學生總數的20％)。在校生超過20％份額的有中山市、惠州市、湛江市霞山區等。

2007年的廣東民辦教育，已成為解決3000多萬外來工家庭的340萬子女教育，減輕政府財政負擔，保障了社會更加和諧、穩定大問題的不可缺少的社會機制和機構。

據初步統計，全省民辦教育吸納的社會資金達到300億元以上，占2006年全國國家財政性教育經費的近1／20；是2006年廣東省政府預算內教育經費的57.33％，是今后五年廣東省計劃大力發展高中教育的政府總投入的1.5倍，可以新建10萬所希望小學，超過2005－2006年廣州市兩年的教育總投入，相當于新貢獻一個“廣州大學城”。

學歷教育得到較大發展，無論是普通高校數量、辦學層次、辦學條件，還是在校生人數、教職工人數，均逐年增長，并且達到了歷史的新水平。各類民辦學校的辦學進一步規范，涌現出一批理念先進、條件優良、綜合實力雄厚、質量良好和勇于創新的民辦教育機構，也涌現出了一大批民辦教育的風云人物。

東莞市的民辦學校中超過三分之一，是廣東貧困山區縣的陸河“老板”辦起來的。佛山順德區在民辦學校就讀的學生大部分是當地人的孩子，占學生總數雖然才13％左右，但當地外來工子弟卻大部分就讀于公辦學校。

中山市、珠海市、東莞市、惠州市、深圳市及寶安和龍崗區、廣州天河區、佛山順德區、英德市等地，陸續出臺一些促進和規范民辦教育政策，并形成了一些有效的先進經驗。而針對民辦教育政策與法規的配套，廣東在法理理論上和實踐改革層面上，都出現了新的突破態勢。

三、廣東民辦教育發展的主要特點和問題

(一)基本特點

從以上歷程和整體發展上看，廣東民辦教育具有起步早，范圍廣，推進快，投入大，主體多元，產權較清晰，有制度創新，市場整合快等特點。另外，社會培訓發展快，機構量大，涵蓋面廣，淘汰速率高。

從學校發展上看，重發展少爭論，重服務講效益，重“特點”輕品牌，重經營輕制度，重實際輕理論，重管制輕團隊，重校長輕教師，也是其重要特征。

(二)主要問題

1.從民辦教育本身的發展現狀看：規模不小，水平不高；發展欠規范；品牌觀念弱；體制形式少；師資穩定性差；學校制度建設不力；知識資本介入不足。

2.從民辦教育發展的內部機制看，主要還存在著資產與財務管理制度不規范，民辦學校的辦學風險難以監控的問題；民辦學校的法人治理結構不健全，內部管理機制不完善問題；教師和受教育者的權益得不到切實保障，影響了民辦學校的穩定問題；民辦學校教育品牌意識不強，部分學校辦學水平差、依法治校意識淡薄問題；教育集團的法律地位和規范問題；民辦教育行業組織的地位、作用和管理問題；民辦學校黨組織的設立、地位和管理規范問題；等等。另外，如何發掘自身的優勢資源，并充分發揮已有優勢資源的作用，最大程度地去發展，民辦學校多為當局者迷。

民辦學校發展離不開政策環境的改善，以及政府的積極規制和專家的引導。它們迫切需要有到位的有效指導、服務和管理。

3.從政府行政的角度看，還存在著“促進”導向不明，扶持不到位；觀念錯位，認識偏差大；管理缺位，政策沒到位；法治水平偏低；體制性排擠；公校“爭食”缺乏規范等問題。

雖然《民辦教育促進法》和《<民辦教育促進法>實施條例》已經實行了4－5年了，但對民辦教育的具體扶持政策事實上還沒有落實到位。總體上看，廣東省在民辦教育發展的觀念和政策上，一是遠遠落后于江、浙、滬，甚至于內地省份的湘、川、陜、黑等；二是上層落后于基層；三是管理落后于發展；四是部門利益及體制強力牽制了實踐；五是官方滯后于民間。在民辦學校法人和教師編制性質、征地、基建、稅收、教師與學生社會待遇等應該具有平等地位方面，以及獎勵、合理回報、舉辦權歸屬等方面的政策扶持還不夠明確、不夠統一，甚至于有著強勢的體制歧視，致使大量社會資金還處于觀望狀態，在政策上還沒能最大限度地調動社會力量投資辦教育的積極性。

四、廣東省大力發展民辦教育的良好條件和機遇

廣東要率先實現小康及基本現代化，當好落實科學發展觀、建設和諧社會的排頭兵，面臨著加快進程產生的時間壓力，資金需求上的財政壓力，高目標產生的質量壓力，人口增長產生的規模壓力，勞動力水平產生的產業結構調整壓力，人文素質提高產生的和諧社會建設壓力，加入WTO后的制度安排壓力。

特別是，省委書記汪洋親自牽頭進行了廣東省有史以來力度最大、涵蓋范圍最廣的粵港澳三地大調研，“粵港澳特別合作區”構想將成為熱議焦點。這將成為廣東新一輪大發展中破解資金、擴大貿易、提升經濟水平等許多難題的金鑰匙。今后“粵港澳特別合作區”概念中的教育合作，不僅充滿著無限機遇，也面臨著巨大的挑戰。但是廣東也有著天時、地利、人和等良好條件。如省委、省政府帶頭解放思想，綜合經濟實力強，社會資金雄厚，國民觀念開放，社會市場化程度高，社會法制程度相對完善，教育市場發育早，需求量大，社會力量參與舉辦教育的積極性高漲。廣東有著巨大的舉辦教育的民間資金和積極性，這是廣東發展的“金飯碗”。

廣東教育為什么落后了?這是繼續解放思想要破解的難題。廣東發展教育不是沒有錢，而是沒有有力促進教育發展的“硬”政策，大力發展民辦教育不是一時之舉措，而是建設和諧社會、提升現代化水平的重要戰略。沒有這種認識，民辦教育不可能大發展，教育現代化也不可能更快到來。可以說，長期以來讓民辦教育自生自滅，教育上缺乏兩條腿走路的發展戰略眼光，以及還存在著的嚴重的“體制性歧視”，就是阻滯廣東教育整體良好發展的極大障礙之一。

五、政策建議

教育落后了就一定要付出巨大的經濟和社會代價，我們一定要樹立起“多建一所學校總比多建一所監獄強千萬倍”的觀念。從法律政策上統一把握，既要從根本的法制環境、政務環境上尋求最合理的解決辦法和對策，又要從市場環境、社會環境和輿論環境上清除障礙，以全面培育出社會主義的和諧教育。

(一)真正解放思想，堅決走出“公辦的”教育財政制度的舊框框。

要從改變城鄉人嚴格分割、以“公”排斥“非公”的非國民化理念的“公辦的”教育財政制度這一頑癥中入手，政府不能只是“公辦”的政府，教育局不能僅僅是“公辦”的教育局。政府手里的公共資源同樣應積極扶持民辦學校的發展。

(二)準確把握《民辦教育促進法》的“促進”核心宗旨，以“促進”作為“規范”的發展指向，全面清除體制歧視法規條款，加大民辦教育有序快速發展步伐。要切實保障民辦學校應有的“同等法律地位”，與公辦學校一視同仁。

首先要打破“事業編制”這一計劃經濟體制壁壘，民辦學校及其教師的身份問題，已經成了民辦教育發展的“瓶頸”。時至今日，《湖南省人民政府關于促進民辦教育發展的決定》(湘政發[2008]1號)，已非常明確已拋棄了違反上位法的“非企業法人”制度，而作為“敢為天下先”的廣東人，難道還要在這民辦教育發展的“體制壁壘”上猶豫嗎?

(三)保障民辦教育舉辦、投資者的合法產權，明確給予舉辦者應有的舉辦權益。

(四)廣東民辦教育發展基金，應對真正聲譽好、有發展前途、暫時有經濟困難的，特別是老教育工作者舉辦的民辦學校，優先給予貼息貸款支持。

(五)保障教育投資獲取回報的合理、合法性，要充分用足“獎勵”政策，以保證真正建立起責、權、利、風險相對應的規范制度。

(六)細化針對不同教育類別、不同教育消費階層和收費的民辦學校的準入條件，實施分類管理；改變對民辦學校不平等的招生錄取制度。

(七)清晰民辦學校的投入和舉辦權轉讓退出機制，積極引導現代學校制度的建設和完善。

(八)建立地區民辦教育風險(保險)基金，強化民辦學校之間的利益聯盟；建立社會聯動風險減除機制，增強民辦學校的抗風險能力。

(九)建立民辦學校教師人事管理和職稱評聘制度，建立政府對民辦教師的社保、醫保津貼制，穩定民辦教師隊伍。

(十)明確公、民辦學校用土地、用電水等價格的同一性質和稅收平等條款。

(十一)規范政府管理民辦教育的行政行為和程序；縣和縣以上政府統一設置專司民辦教育的職能管理機關，并由其協調與其他職能部門的關系。

總之，民辦教育的發展決不是一個簡單的教育問題，在我省應該有“辦一所成一所辦好一所”的良好社會環境。這是一個關系到政治穩定、社會和諧、民生難點、國民生活質量、民族文化傳承和國家競爭力水平的戰略大問題。

責任編輯 龍建剛