中國公用事業市場化改革過程中的潛在風險分析

摘要：自19 世紀70 年代以來， 全世界范圍內掀起了洶涌澎湃的行政改革浪潮，公用事業市場化的改革也隨之而來。在民營化專家薩瓦斯看來， 民營化是“一系列創造性改革的通用標簽， 其最顯著的特征是將市場機制引入政治領域。民營化雖然屬于新公共管理的主流， 體現了新公共管理的所有特征”。中國政府在20世紀90 年代逐步推行公共服務領域的民營化改革， 已經顯露出了這種新的治理方式的有效性。

關鍵詞：公用事業 ；市場化；改革過程；風險分析

中圖分類號：F840.69文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）13-0083-02

一、公用事業市場化概述

公用事業是指諸如郵政、電信、供水、供電、供熱、供氣、公共交通、污水處理、環境衛生等為公眾或不特定的多數人提供產品、服務或由他們使用的業務或行業[6]。一般而言，公用事業具有在生產方面的自然壟斷性、在消費方面的不可獨占性即公益性、替代彈性小、網絡性與地域性明顯、資本的高度沉淀性以及一定程度上的競爭性等特點，公用事業在中國城市發展和國民經濟發展過程中具有十分重要的地位。

著名的民營化專家薩瓦斯在對提供公共物品的政府企業進行了多年研究后， 總結出14 條“癥狀”， 并聲稱， 具備其中一項即可歸為民營化的對象。這些“癥狀”集中在生產效率低下、產品服務質量差、持續虧損、管理體制僵化、缺乏對公眾意見的回應等[1]。西方很多國家實行了公用事業的市場化改革，無論是從產品服務質量、效率、治理模式上都有了很大的改觀。

公共服務的市場化是指政府通過租賃、合同、承包、采購、招標等方式， 把原來由政府包攬的部分公共事務和提供的公共服務進行民營化和市場化， 變以往由政府提供公共物品的單一主體模式變為由市場企業主體、中介組織、公民個人的多元主體模式。其實質在于通過引用有效的競爭機制，改革市場結構，給予公眾更多的選擇空間， 使公眾自主選擇公共服務主體， 通過市場競爭機制來提高公共服務的質量。其目的是在不擴大政府規模， 不增加公共財政支出的情況下， 改善公共服務的提供水平， 提高行政效率， 增強政府能力。

目前，在全球政治經濟一體化的趨勢下，尤其是我國加入了世貿組織之后，中國政府能力面臨著更為嚴峻的考驗。在我國嘗試公用事業市場化改革是一個趨勢，同時也是改革的摸索階段，市場化只是提高政府公共行政能力的手段而已，促進公平與效率和諧發展，增加社會福祉，才是真正的目標價值取向。

二、市場化的潛在風險源自哪里

中國的公用事業改革，尚在一個起步階段，很多地方都在進行市場化改的探索階段，很多的制度規范都沒有真正的建立起來，包括政治、經濟、社會，尤其是市場環境還不健全，那么在這種情況下，在中國進行市場化改革無疑會面臨很大的風險。在市場化過程中，政府、原有的公用事業壟斷經營集團（既得利益集團）、現引入的私營企業以及公眾是如何分擔風險的，本文將對此作重點分析。

（一）市場化中的政府：責任轉移、腐敗與制度缺失的風險并存

無論是市場化的緣起還是市場化的直接推動力，都離不開政府的作用。然而不容忽視，在市場化進程中，如何界定公共服務的責任主體和委托關系，如何完善制度，以及防止政府的腐敗和尋租行為將是市場化過程中不容忽視的問題。

在公用事業市場化過程中，政府由直接的公共物品提供者轉變為間接的提供者或是監管者。政府通過合同外包的形式將公共物品的供給職能轉移給私營企業，政府的角色由公民的被委托者變為了委托者，由此容易造成政府把公眾的委托權轉移給私營企業的風險[4]。私營企業的介入，只是將公共產品的提供職能轉移出去，政府固有的責任并沒有轉移。私營企業是以盈利為目的的，資金的投入需要的是迅速利潤的回收，由于逐利的本質，導致產品質量沒有保證，損害公眾利益的情況發生，這樣作為市場主體來說是很難避免的。

公用事業在一定程度上的高壟斷性，收入穩定的特點。從某種程度上來講，民營化往往只能改動“經營主權”而無法改變“壟斷”這種經營方式，民營化的結果只是將壟斷權由政府交給私人組織。因此，公用事業的民營化還是很受私營企業親睞的，尤其在形成了一定的規模生產的條件下，公共產品的招標投標也會吸引很多的私營企業。根據公共選擇理論，政府在政府決策過程中也是一個經濟人，它追求部門利益的最大化，有時并非公共利益，為了增加部門財政收入，政府相關部門有可能將用于增進公共福利的部分利益直接轉化為部門利益[3~5]。由此招租、尋租行為時有發生，由此導致市場化的腐敗現象，使得公共對政府失去信任，降低了政府合法性，同時也增加了改革的難度。

在中國，由于市場發展緩慢，很多市場規則尚未健全，由此市場化運行過程中容易造成混亂局面。如果公共產品供給領域引入競爭機制，政府面臨的另一大風險是市場監管制度的建立與完善。中國至今還沒有制定一套完整的公共服務法案，由于法律規范和管理機制的缺陷，公共服務市場化中出現了不少損害公共利益的行為。如有的項目經營主體利用公共服務的自然壟斷性，人為地抬高價格獲取超額利潤，損害了公眾和消費者的利益；還有的利用公共權力和工程建設管理上存在的漏洞，大肆侵吞財政資金和公共財物，以致公共項目建設中的腐敗現象屢禁不止。

（二）利益集團的風險：利益集團規模可能擴大——形成反改革同盟

制度經濟學認為，存在既得利益集團的前提下，制度變遷的核心是設計在政治上可以接受的配置機制來分配制度變遷所產生的收益，同時保持它的生產優勢。通過補償那些利益受到所擬議的權利界定潛在損害的人，同時增加利益集團的份額，制度變遷就能在政治上獲得一致同意[2]。

本文所講的利益集團，是指在市場化改革之前的既得利益集團，這個既得利益集團長期從事壟斷行業的經營管理，實質是公共物品供給的政府企業。過去，這些集團作為政府的公共物品代理提供者，無論是財政、人員安置還是制度安排上都受制于政府部門。那么在實行市場化改革之后，更多的市場自由競爭主體被引入到公共物品的供給領域，因此，“一人獨大”的局面被徹底打碎。但是作為一種規模企業，經過長期的壟斷生產經營，對政府決策已經形成了強大的政治壓力。于是既得利益集團通過手中的利益為紐帶，天然地結成了“反改革同盟”，直接參與或間接影響公共管理者， 出現了“公共權力擁有者有意模糊和利用制度法規的漏洞牟取私利”的現象，從而左右甚至決定了政府的公共決策過程。

（三）私營企業的風險：經濟實力是否與改革成本匹配

私人企業作為獨立的市場競爭主體，進入公共產品的供給領域，面臨既有的經濟實力和承擔改革成本的能力是否匹配的問題。私營部門進入公共物品的供給領域的過程也是促進公共服務改革的過程，因此作為私營部門必須有這個能力來承擔政府改革的費用。公共物品具有公共性、高度政治敏感性和社會服務性等特點，作為以追求市場分額、獲取利潤為目的的私營企業介入公用事業，對自身的發展也是一個挑戰。公用事業的資本高沉淀性使得前期的投入可能需要在較長時間后才能獲利，因此私營企業自身的發展和社會服務性發展也成為一大問題。

為了獲得市場準入權，贏得政府相關政策的扶持，私營企業有可能將用于改革生產設備、增進服務效益的部分資本用于政府尋租，獲得更多的租金。這樣對于私營企業來說是巨大的“惡性發展的陷阱”。即這部分租金并不一定能提高企業運營的利潤，相反，公眾對于公共產品質量、服務的期望值能否實現對于私營企業來說也是一個考驗。由此出現在爭奪政府授予特許權和簽訂承包合同階段向政府尋租；由于尋租成本的投入，造成合同簽訂之后公共服務生產過程中的數量短缺、質量低劣和價格不公平問題；同時私營企業不具備公共部門公正、公平提供公共產品的特性，出現不履行普遍服務義務，或者提供歧視性服務的現象。

據此分析，在健全市場準入制度的前提下，提供服務不合要求的私營企業很可能被排除在公共物品的供給范圍之列。由此可見，私營企業的風險分擔是不容忽視的。

（四）公眾的風險：公民需求分析不足，信息不對稱

在公用事業市場化過程中，基本上遵循著這樣一種改革費用的承擔模式，那就是政府、企業、公眾三方付費。對于公眾來說，公共物品的服務質量、價格是他們最關注的。公眾是公共物品的直接消費者，他們是直接的收益者，反過來如果改革不成功，公眾也就成為了直接的受害者。

因此在市場化的過程中，公眾能否享受到政府所預期的改革效果，市場化能否保證從源頭上提高公共物品的質量、效率，使公眾享受到高質量、高服務的待遇事關公眾面臨的改革風險。因此，必須建立良好的公眾監督體系，完善有效的投訴平臺，以實現公眾監督政府行為、保護個人消費利益的權力。首先要強化公眾對政府組織的有效監督，真正發揮制度對中國政府機構與官員的約束作用，減少政府官員在市場化過程中以追求部門利益或個人利益而忽視公眾利益的行為發生。其次要完善公眾的公共政策參與體系，使公眾參與到政府的市場化改革中來，只有了解公眾的需求才能制定更有效的改革方案，提供更好的公共服務。在此，政府應該為公眾與私營企業建立暢通的信息溝通平臺，確保二者之間的信息高度對稱，減少不必要的交易成本，因此，完善市場監管能力，建立有效的市場行為監督體系，對于確保公眾利益的實現至關重要。

參考文獻：

[1] 薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].北京:中國人民大學出版社，2002.

[2] 史漫飛，柯武鋼.制度經濟學——社會秩序與公共政策[M].北京:商務印書館，2004.

[3] 孫文合，等.西方新政治經濟學研究范式簡述[J].海南大學學報:人文社會科學版，2005，(9).

[4] 蔡翔華.公共事業民營化改革中的政府責任[J].理論觀察，2006，(2).

[5] 陳振明，黃新華.政治經濟學的復興——西方“新政治經濟學”的興起、主題與意義[J].廈門大學學報:哲學社會科學版，2004，(1).

[6] 李繼宏.我國的公共服務市場化：問題與對策[J].前沿，2006，(7).

[責任編輯陳麗敏]