政府行為在國外農民合作經濟組織發展中的促進作用及其對中國的借鑒

摘要：盡管國外農民合作經濟組織發展模式不同，但政府在農民合作經濟組織中的影響和作用都是客觀存在且至關重要的。現階段中國農民合作經濟組織的發展仍然應該以政府推動為主體。政府行為在促進我國發展農民合作經濟組織作用中存在著缺陷和不足，要結合中國農民合作經濟組織發展的實踐，立足于農業和農村經濟發展現實，從政府實施農業政策角度入手，以法律保障為基礎，從財政、稅收、信貸等方面給予扶持，恰當規定政府和農民專業合作經濟組織的關系，推進民主管理，構建良好的服務平臺，著力培育新型農民，通過實施農業項目促進農民專業合作組織發展健康發展。

關鍵詞：政府行為；合作經濟組織；政策扶持

中圖分類號:F303.3文獻標志碼:A文章編號:1673-291X（2008）13-0037-04

一、國外農民合作經濟組織發展中的政府行為分析

世界各國農民合作經濟組織的發展模式，依據其產生和發展的途徑或推動力量，可以歸納為兩種：一種是市場推動模式，一種是政府推動模式。發展模式不同，政府行為的表現形式亦不相同，對農民合作經濟組織發展的影響和作用也不盡相同。從各國農民合作經濟組織發展的歷程看，政府的行為包括立法行為、政策行為等。無論其發展模式屬市場推動型還是政府推動型，在其發展中政府的影響和作用都是客觀存在且至關重要的。

（一）市場推動模式下政府的行為分析

1.政府通過立法對農民合作組織的活動提供法律保護

政府通過立法推動農民合作組織，以提高農民經濟地位、社會地位和政治地位的方式，縮小社會轉型時期農村社會的震蕩，用政府扶助農民自主化促進農業產業化和農村現代化，從而完成在小農戶基礎上的現代化改造，是一個將高度分散的小農戶帶入現代化的戰略性社會政策。美國政府為支持合作組織的發展，1922年國會就通過了《卡珀—沃爾斯臺德法》，把合作社從《謝爾曼反托拉斯法》的限制中豁免出來，確立了合作社的合法地位，這對美國農業合作事業的發展具有劃時代的意義[1~2]。法國政府通過制定《農業指導法》，將國家對農業的扶持資金大部分用于扶持農業合作社，對于合作社購買農產品加工和農業機械設備所需資金也給予一定比例的無償資助。德國早在100多年前的1898年就頒布了合作社法，其后經多次修改、補充和完善，成為與公司法同等重要的主體法。加拿大有著比較完備的專門針對合作社的法律體系，在聯邦一級，有適用于全國的《合作組織法》。在省一級，也有各自獨立的合作社法律。在個別省，此類法律甚至高達13個。與其他歐美國相比，丹麥農民合作社的發展模式可以說是市場推動模式的一種極端形式，它幾乎是世界上唯一一個沒有對合作社進行專門立法或者制定規定的國家。但丹麥能成為世界上農民合作社最發達和擁有數量最多的國家，其根本原因就在于憲法賦予農民自由結社的權利。換句話說，丹麥合作社的蓬勃發展受到憲法的極大保護。

2.從政府與農民合作組織的關系來看，政府主要對其進行宏觀的指導和管理，不充當農民合作組織的管理機關

在美國等歐美國家，都沒有特別的行政性公共機構管理合作社。政府對農民合作組織的成立不加限制，甚至不要求到政府機關登記，農民合作經濟組織完全是農業商品化或經濟市場化的自發產物，是農民為保護自身利益的一種自愿聯合。合作社堅持所有者控制原則，即合作社為全體成員所有，由全體成員民主管理和控制，一人一票，人人平等，農民們自己制定章程，選舉董事會和任命經營管理人員，合作社所獲利潤根據會員與合作社的交易額返還給會員。美國歷史上最早出現的奶牛協會就是農場主們在農業不斷商品化、市場化和應付隨時爆發的農業危機的過程中，為了保護自身利益不受損害，而在銷售、儲運和加工方面所進行的聯合。在丹麥，合作社的成立及運行自下而上，不需要任何權力機構的審批。

3.政府對農民合作社進行政策支持和資金支持

大多市場推動型國家每年都要從財政經費中撥出一定經費支持合作組織的活動，為其提供貼息貸款、減免稅款等優惠經濟政策。意大利的中央政府和省政府除了提供資金支持外，還提供合作社運行所需的技術支持和培訓，無償在學校和社區舉辦普及和促進合作社發展的培訓課程。意大利的一個奶制品合作社，其新廠房投資的50%是來自歐盟無償的農業補貼。法國政府從20世紀60年代開始，就特別重視并積極推動農業合作社的發展和完善，從財政、信貸、稅收等方面，對農業合作社的發展予以支持和鼓勵。如給予農業合作社的創辦投資補貼，免收多種稅費，提供低息貸款等。德國政府為支持合作社的發展，對合作社用稅后利潤進行投資的部分免征所得稅，支持信貸合作社向農民提供低息貸款，給予合作社一定的財政支持[3]。

（二）政府推動模式下政府的行為分析

1.立法保護

日本政府為了保護合作社的發展，制定了一系列法律。1899年明治政府制定了“農會法”，1900年又制定了“產業組合法”，1943年頒布了“農業團體法”，二次大戰以后對“農協”的前身“農業會”進行了改組，恢復了合作組織的民主原則，于1947年通過了“農業協同組合法”，這便成為日本現代農業合作社的基本法律[4]。在法律的保護下，日本農協目前已發展成為從中央到地方的具有完整組織體系的日本最大的農民合作組織。韓國農協是自上而下型的農協，“官辦”色彩較濃，這在20世紀80年代以前相當明顯。當時農協主要代辦“農政”業務，而給社員的實惠少一些。現在這種情況大有改善，按照農協法規定基層農協社長和中央會會長須為社員，這有利于保證農協民主辦社。

2.政府是合作社的管理機關

由于政府推動型的合作組織都帶有一定程度的官辦色彩，因此它必須接受政府的管理和監督。政府推動模式中最為典型的就是日本農協，日本政府對日本農協的子系統——農村合作金融體系管理極其嚴格，其成立時要接受審批，運行時要接受隨機檢查和常規檢查，干部改選、解散、清算等都要由政府發布命令并接受其監督。目前日本農村合作金融體系的高層機構——農林中央金庫雖已改成民間組織，但仍然受政府的很大制約。印度1904年頒布了《信貸合作社法》，在這一法律框架下，注冊管理機關作為政府推動發展、監督合作社行為的主管部門，擁有很大權力，甚至可以在合作社出現問題時直接插手合作社的管理[4]。越南政府建立了自上而下的管理體系。政府對合作社進行統一管理，并頒布條例，對部級機構和地方當局管理合作社進行明確的分工界定。各級人民委員會也要依法在其轄區內負責對合作社進行管理。

3.合作社的建立靠政府的發動和扶持

日本的農民合作社基本上不是農民的自發組織，而是在政府倡導、扶持下組織起來的。早在19世紀末，日本的明治政府為了擺脫農業落后和商品化程度低下的狀況，就受西歐合作社理論和實踐經驗的影響，在日本廣泛建立農民合作組織，從上到下形成了全國性的組織系統。二戰期間，幾乎吸納了所有農戶參加，并逐漸演變成政府的御用機構。戰后，日本政府在全國普遍建立了官辦色彩極濃的“農業協同組合”，即日本“農協”的全稱，參加這一組織的農戶高達99%以上。

4.政府將合作組織作為農業政策的執行機構

在日本，協助政府推行農村基本經濟政策是農協的責任和義務。比如日本政府限制大米的生產，鼓勵水田旱作的計劃，就是由農協最終落實到每個農戶的。同時，政府對農業生產的保護措施諸如價格補貼等以及先進農業生產技術的推廣普及，低息貸款發放，都是通過農協的工作完成的。日本政府把分散的農戶組織起來，置于國家的影響之下，可以說沒有農協組織，日本政府的農業政策很難得以在農村實現。

5.政府為農業合作組織提供政策和資金方面的支持

世界各國對合作社都在財政、稅收、信貸等方面給予扶持，財政資金分擔農村合作組織的管理費用。德國政府由財政補貼合作社的管理費用，第一年補貼費用總額的60%，第二年為40%，第三年為20%[3]。日本和韓國均在財政上予以農民組織一定的支持。在日本，政府對農協的補貼條件比其他法人更加優惠。日本農協進行的獲得政府同意的農產品加工項目的廠房、設備所需投資，50%由政府提供[3]。日本中央政府對日本農協實施定額補助金制度。除中央政府外，地方政府為了推動當地的公益事業，也通過農協這個最大的非營利組織給予公共投資的支持。在稅制方面也推行不同于一般性營利企業法人稅的“減稅措施”，規定農協各種稅收均比其他法人納稅稅率低10%左右。各都道府縣也都有為促進農協健康發展而實施的補貼項目。日本政府為支持農協開展信用事業給予貼息貸款或無息貸款等以確保農協的資金來源。在2003年，日本各級政府支持農協的設備設施更新等費用達到2兆日元，大約是農協設備自我更新費用的10%～20%。可以說，農協是除政府外日本最大的公共資產擁有者，相當于一個巨大的非營利公司。法國政府對于合作社購買農產品加工和農業機械設備，給予一定比例的資金支持。始于1970年的韓國新村運動，政府通過農會組織向農民無償提供水泥和鋼筋，由農會組織農民自行開展修房修路和改水美化的工作。事實證明，日本和韓國以農民合作組織為中介，將農民和農村作為一個整體保護起來，提升了農民和農村市場的位勢，形成了一種有別于未受保護的政策強勢的市場力量。

此外，部分國外政府還將一定額度的農業補貼直接給與合作社，主要是通過補貼以低價供應生產資料。意大利國有能源部門向合作社提供的農業用油價格比城市低50%，農業用電價格比非農業用電低1/3[3]。韓國對農業機械實行補貼，并由農協以半價供應給農戶。

對比兩種模式下政府的行為特征可以看出，在不同的發展模式下，政府行為的表征及其對合作組織發展所產生的影響和作用是不同的。在市場推動模式下，由于政府對合作社的成立和營運不加限制，政府不是合作社的管理機關，因此較為充分地體現了合作組織的民辦、民營、民管等性質，合作組織也由此而具有更為寬松和廣闊的發展空間。而在政府推動模式下，合作組織被賦予了或多或少的官辦色彩，被賦予了落實國家農業政策的職能，因此在接受政府管理和監督的過程中，在經營和拓展自身業務的過程中，難免會受到政府或多或少的干預。由此可見，政府行為的規范與否，行為邊界界定的合理與否，是合作社能否健康成長或有序發展的前提條件。縱觀世界各國合作組織發展的歷史，不難看出，各國政府都對建立健全合作社的法律法規體系以及政策支持體系十分重視。一方面，政府的行為需要用法律加以界定，需要用政策加以約束；另一方面，合作社的發展也需要用法律加以保護，用政策加以扶持。這也正是世界各國關于合作社的法律體系和政策支持體系十分發達的重要原因。這進一步說明，盡管市場推動模式和政府推動模式下的政府行為互異，但至少政府對農民合作組織的政策支持和立法保護這一點是共同的，是不可或缺的。

總之，國外各國政府對農民合作組織，都從財政、稅收、信貸、政策等諸多方面進行支持和鼓勵。這種支持一方面是為了給農民以幫助，另一方面也是政府要通過合作組織貫徹政府的政策和發展規劃，并促進農業發展。因此，許多合作組織成為半官半民，已不是單純的農民合作組織。但合作組織仍然在經濟上、政治上是獨立的，政府并不以行政方式進行干預，更不從經濟上對合作社進行控制和干預。同時，農民合作組織不僅是在經濟領域中發展，而且還涉及社會、政治、文化等方面，充分發揮著作用。農民合作組織更是成為代表農民利益與政府進行對話的橋梁，甚至擔負著與國外廠商進行談判的重任。

二、中國農民合作經濟組織發展中政府行為的缺陷與不足

在對農村合作經濟組織的管理上，農業、民政、工商、科協等各部門互相之間缺乏協調，多頭參與，組織收取和攤派各種費用，使農村合作經濟組織苦不堪言，在一定程度上影響了中國農民專業合作經濟組織的健康發展[5]。

在中國政府部門與合作社的關系中，“官辦”與“民辦”結合的均衡點在何處? 農村各類合作社如何處理與地方政府的關系，合作社的發展如何借助政府的力量又不損害合作社的自治與獨立的原則? 現存的關系在多大程度上影響合作社的發展趨勢? 這些問題都需要認真思考和加以解決。實踐來看，目前中國各級地方政府與合作組織之間主要是干預和被干預、保護與被保護的關系。在中國當前市場體制尚不健全、要素市場發育尚不完善、法律基礎保障尚不完備的情況下，對合作社來說，尋求各級政府及有關部門的支持和保護，不失為一種理性的選擇。對各級政府及有關部門來說，倡導與干預合作社的發展，甚至自己動手興辦類似合作社這樣的農村經濟組織，也并不單單是出于意識形態的考慮，亦有經濟利益的驅動。政府與農村合作組織之間關系的現狀，更多的是雙方從經濟利益角度進行理性選擇所達成的交易。但應注意的是，政府有關部門自上而下主導辦合作社，固然快捷，效率似乎也高，但如果政府部門的干預扼殺了合作社的自主性和生命力，最終合作社很難做到可持續發展[6]。回顧發展中國家合作運動的歷史，政府的不當干預是許多國家合作運動潰敗的根源，這方面的經驗教訓值得總結和吸取。

三、完善中國政府對農民合作經濟組織發展的支持政策和措施

1.在總的發展指導思想上，現階段中國農民合作經濟組織的發展仍然應該以政府推動為主體

世界各國農民合作組織發展中的政府行為特征各不相同，存在明顯差異，這些差異是由各國不同的歷史制度、社會經濟制度、農村經濟體制、農業發展狀況及文化制度等諸多因素造成的。目前，中國農村經濟體制正處于變革時期，農業生產條件仍然落后，商品化程度不高，很多老、少、邊、窮地區還未從根本上脫離自給自足的自然經濟狀態。在這種格局下，不能寄希望于農民合作組織從一開始就由市場機制的力量來推動，而應主要依靠政府的力量進行倡導和扶持。目前我國一些農村地區普遍存在的“支部+農協”組織，與日本的農協在其性質上頗有相似之處。因此政府應大力支持其發展，并不斷加以規范。視農業經濟發展的實際和市場化狀況，再逐步還其“合作經濟”的本來屬性。

2.法律保障是促進中國農民專業合作經濟組織健康發展的根本

同世界各國一樣，在中國發展農民合作組織同樣需要政府的立法保護。從扎實推進社會主義新農村建設，發展現代農業的實際要求看，大力發展農民專業合作組織，必須認真貫徹相關法律法規，支持農民專業合作組織加快發展。中國《農民專業合作社法》已于2007年7月1日正式實施，使農民專業合作社這一合作經濟組織形式取得了法人地位，但實踐中更多地以其他形式存在的農民合作經濟組織，其法人地位尚缺乏法律支持，外部發展環境也不太理想。農村合作經濟組織的法律地位始終沒有明確，造成農村專業合作經濟組織仍然沒有明確的注冊登記部門，使其有的在工商行政管理部門注冊登記，有的在民政部門注冊登記，有的在農業部門登記，仍然有相當比例的農民專業合作經濟組織一直沒有注冊登記，致使其不能以獨立的經濟實體開展各項經營活動，農民在銷售產品、簽訂合同、解決貸款等方面還存在許多困難，其合法利益也因此得不到保障。在立法上進一步明確我國已經存在和迅速發展的其他多種形式的農民合作經濟組織的法律地位，應成為當前有關政府部門亟待解決的重要問題。

3.恰當規定政府和農民專業合作經濟組織的關系，推進農民專業合作經濟組織的民主管理

在發展農民專業合作組織過程中，政府主要是引導而不主導，指導而不包辦，服務而不干預。政府向農民提供公共產品，主要利用經濟手段調控農業生產，農民根據政府政策引導和市場信號，進行經營決策和調整自己的生產行為。政府有關業務部門要在合作社登記注冊、業務指導、信息提供、技術培訓、提高素質、社會福利保障等方面，做好相關服務、指導和協調工作。政府要尊重農民自愿原則，農民有選擇合作的自由，也有不選擇合作的自由，合作的程度及合作的規模完全由參加合作經濟組織的農民自己決定。但是，這并不等于否定政府對合作社的引導。應當通過示范章程，引導合作社建立民主管理制度：（1）建立和完善社員大會或社員代表大會及理事會、監事會的管理模式。（2）建立理事會領導下的聘任經理的經營管理模式。合作社要逐步走向專業化管理，應當用管理現代企業的方式來管理合作社的生產經營業務。實踐證明，這兩項制度可以有效地推進合作社的民主管理。

4.政府要積極采取有利于農民專業合作組織發展的稅收和金融政策措施，從財政、稅收、信貸等方面給予扶持

各級政府及所屬有關機構應積極支持各種類型的合作社，積極采取有利于農民專業合作組織發展的稅收和金融政策和措施，增加農民專業合作社建設示范項目資金規模，著力支持農民專業合作組織開展市場營銷、信息服務、技術培訓、農產品質量標準與認證、農業生產基礎設施建設、農產品加工儲藏和農資采購經營以及技術推廣等服務。對民族地區、邊遠地區和貧困地區的農民專業合作組織和生產國家與社會急需的重要農產品的農民專業合作組織給予優先扶持。政策性金融機構應當采取多種形式，為農民專業合作組織提供多渠道的資金支持。應鼓勵商業性金融機構采取多種形式，為農民專業合作組織提供金融服務。要切實保障農民專業合作組織享受國家規定的對農業生產、加工、流通、服務和其他涉農經濟活動相應的稅收優惠。各級財政要增加扶持農業產業化發展資金，支持龍頭企業發展，并可通過龍頭企業資助農戶參加農業保險[7]。

5.政府各級相關部門要通過實施農業項目促進農民專業合作組織發展

政府各級相關部門要通過積極支持農業項目，發揮農民專業合作組織在新品種引進、新技術應用、產業結構調整等方面的載體和示范作用，形成全方位支持農民專業合作組織發展的良好環境和合力。牢固樹立支持和促進農民專業合作組織發展就是扶持和服務農民的觀念，積極鼓勵和支持各類農民專業合作組織參與農業綜合開發、農業產業化經營、農產品優勢產業帶建設和優質糧食產業工程、農業科技入戶工程等農業財政扶持項目建設，符合條件的農民專業合作組織可以按規定的程序申報，經評審合格的項目可優先納入扶持范圍統籌予以安排。

6.構建良好的服務平臺，為農民專業合作經濟組織發展拓展空間

政府各級相關主管部門要主動為農民專業合作組織提供公共政策咨詢、搜集和發布價格信息、市場供求信息、科技信息等方面的服務，建立農民專業合作組織政府網站，實現各類農民專業合作組織聯網，搭建公共信息服務和網絡營銷平臺。指導農民專業合作組織實施農業標準化生產、采收、加工、分級、貯藏、運輸。鼓勵農民專業合作組織進行農產品質量安全速測自檢，開展農產品質量安全追溯管理。支持農民專業合作組織申報無公害產品生產基地、無公害產品、綠色食品和有機食品認證。引導農民專業合作組織樹立品牌意識，申請注冊農產品商標和地理標志，維護其合法的經濟利益。

7.著力培育新型農民，為農民專業合作組織的發展壯大提供智力支持

建設現代農業，發展農民專業合作組織，歸根結底還要靠有文化、懂技術、會經營的新型農民。要積極發揮農村的人力資源優勢，增加人力資源開發投入，采取各種有效措施切實提高農村勞動者素質，為推進新農村建設提供強大的人才智力支持，政府的作用責無旁貸。一是培育現代農業經營主體。要切實加大投入和扶持力度，普遍開展農業生產技能培訓，擴大新型農民科技培訓工程和科普惠農興村計劃規模，組織實施新農村實用人才培訓工程，把更多的農民培養成有較強市場意識、有較高生產技能、有一定管理能力的現代農業經營者。要積極發展種養專業大戶、農民專業合作組織、龍頭企業和集體經濟組織等各類適應現代農業發展要求的經營主體，使之成為建設現代農業的骨干力量。二是加強農民轉移就業培訓和權益保護。要進一步充實培訓內容，創新培訓方式，完善培訓機制，加大“陽光工程”等農村勞動力轉移就業培訓支持力度。三是加快發展農村社會事業。要繼續改善農村辦學條件，促進城鄉義務教育均衡發展；加快發展農村職業技術教育和農村成人教育，擴大職業教育面向農村的招生規模；加大對大專院校和中等職業學校農林類專業學生的助學力度。與此同時，要通過加強在崗培訓，切實提高農村基層干部、教師、鄉村醫生、計劃生育工作者、農技推廣人員及其他與農民生產生活相關服務人員的業務能力，為農民專業合作組織的發展壯大提供人才保障。

總而言之，政府對農民專業合作經濟組織進行支持和鼓勵，一方面是為了給農民以幫助，另一方面也是政府通過農民專業合作組織貫徹政府的政策和發展規劃，促進農業發展。農民合作組織在社會、政治、文化等多方面發揮著重要作用，成為代表農民利益與政府進行對話的橋梁，成為形式多樣、功能多元、結構多層并推動城鄉協調發展的農村主要政治、經濟和社會力量。因此，中國政府作為我國社會公共利益的代表，作為市場經濟運行的組織者、調控者和市場失靈的補缺者，在支持農民合作組織建立和發展的過程中，要把握好推動和干預的“度”，要明確自身的行為邊界，既要避免過度干預，又要避免推動和干預不足，既要充分考慮農民合作組織作為微觀行為主體的利益驅動，又要兼顧國家長期發展的需要。惟其如此，才能推動中國農民合作組織不斷發展壯大，推進城鄉統籌發展的進程，促進社會主義新農村建設。

參考文獻：

[1] 孫亞范.新型農民專業合作經濟組織發展研究[M].北京:社會科學文獻出版社，2006.

[2] 苑鵬，劉鳳芹.美國政府在發展農民合作社中的作用及其啟示[J].農業經濟問題，2007，(9).

[3] 財政部財政科學研究所外國財政研究室.支持新型農村合作經濟組織的財稅政策研究[J].經濟研究參考，2008，(7).

[4] 馮開文.印度農村合作社的發展[J].中國農村經濟，2007，(4).

[5] 任大鵬，郭海霞.合作社制度的理想主義與現實主義——基于集體行動理論視角的思考[J].農業經濟問題，2008，(3).

[6] 易承志，龍翠紅.社會主義新農村建設中的政府能力[J].公共管理學報，2007，(1).

[7] 李玉勤.“農民專業合作組織發展與制度建設研討會”綜述[J].農業經濟問題，2008，(2).

The Promoting Role of the Government’s Behaviours in the Development of External Cooperative Economy Organizations of Farmers and its Using for Reference to Our Country

SHAO Zhan-lin， Nihemaiti·Huojia，ZHOU Li-li

( College of Economics and Management， Xinjiang Agricultural University， Wulumuqi 830052，China)

Abstract: Although the development models of the cooperative economy organizations of farmers at abroad are different， the government’s influence and function of the cooperative economy organizations of farmers is objectively existed and is very important. At present the development of the cooperative economy organizations of farmers in our country should take the government’s promoting as the dominant factor. The shortcomings and inadequacy of the government’s behaviours in the development of the cooperative economy organizations of farmers of our country exist. From the angles of the government putting the agricultural policies into effect， the measures to strengthen the development of the cooperative economy organizations of farmers soundly in our country are put forward.

Key words: government’s behaviours; cooperative economy organizations; policies support

[責任編輯吳高君]