山東省高密市行業糾紛調解制度的現狀及其完善

摘要：隨著我國市場經濟的高速發展，各種類型的行業糾紛也與日俱增。如何更好地解決行業糾紛成了當下學界和實務界的一個重要課題。通過對山東省高密市的相關調研可發現，行業糾紛調解是解決行業糾紛的一項有效制度。行業糾紛應當有其相對確定的范圍，過狹過寬都是不科學的，都會影響到行業糾紛調解制度規范的長遠化發展。深化對高密行業糾紛制度的理解，對我國行業糾紛的解決大有裨益。

關鍵詞：行業糾紛；調解；高密市

中圖分類號：DF523.9文獻標志碼：Ａ文章編號：1６73－291Ｘ（2008）14－0162－02

一、高密市行業糾紛調解制度的現狀及評析

就行業糾紛調解而言，山東省高密市應當說走在全國的前例。筆者試圖通過本部分內容對“高密模式”①的行業糾紛調解制度的現狀作一簡要梳理，并進行相應評析。

1.組織機構及職能

應行業糾紛調解的需要，高密市首先成立了企業法律服務協會。該組織是在高密市委和市委政法委的領導下，由高密市人民法院主辦，市司法局、經貿局、財貿辦、供銷聯社、中小企業局、外經貿局、勞動保障局、工商局、工會、工商聯等管理部門參與協辦，全市范圍內各類企業自愿參加的非營利性公益社會團體。該組織經依法登記，核準注冊之后具有獨立法人資格。

企業法律服務協會是高密市處理行業糾紛的重要組織。從其章程看，其職能更主要是宏觀的，很少介入行業糾紛的個案處理。其職能活動諸如“法律咨詢”、“法制教育”、“法律交流”等，更多是從預防行業糾紛的角度出發，而針對處理糾紛而言，企業法律服務協會主要是通過設立各行業調解中心（設于各行政職能局內部，其調解員也為相關行政職能局工作人員，在關系上，筆者認為，企業法律服務協會于行業調解中心是密切合作的）來進行微觀層面個案的處理。

依據前述章程，高密市目前已經設立了外資企業、經貿行業、供銷行業、建筑行業、交通行業、財貿行業、中小企業等7個行業調解中心。這些行業調解中心內設于各行政職能局，在行業糾紛調解方面發揮著不可替代的作用。調解中心由于其行政職能局對相關行業進行的長期日常管理，因此在解決糾紛的專業性、快捷性、有效性等方面皆比其他渠道具有優越性。

2.行業糾紛調解的程序

（1）行業糾紛調解的啟動。會員企業內部的行業性糾紛以及會員企業之間的糾紛，法院在向當事人充分解釋并征得雙方當事人同意的基礎上介紹其由行業調解中心的調解員先行調解。當然，如果雙方當事人徑直至行業調解中心進行調解，則不存在訴前引導的問題。總之，行業糾紛調解的啟動必須建立在當事人自愿的基礎上。

（2）行業糾紛的管轄確定。高密市目前依不同行業設有7個行業糾紛調解中心。筆者通過調研，發現不同調解中心的區分管轄的依據主要是看糾紛當事人所屬行業，而糾紛內容并不起決定作用。應當說，在行業糾紛調解組織的確定標準上今后還需要進一步細化，以使之更加規范可行。

（3）糾紛調解。在確定了行業糾紛所系屬的調解中心后，接下來便是由調解中心的調解員對糾紛進行調解。如前所述，這種調解具有專業性、靈活性等特點。就調解員的確定而言，目前尚無“當事人選擇”的作法，基本上是由相關行政職能局隨機確定，有些調解中心調解員人數非常有限，也就基本上不存在選擇的余地。調解員進行調解后，形成糾紛的相關筆錄，敦促當事人簽訂調解協議，并教育雙方自覺誠信履行協議。

（4）訴調對接。行業糾紛經過行業調解中心的調解，雙方簽訂調解協議，至此已基本終結。但從糾紛的最終解決而言，還可能存在與訴訟對接的問題。對此，高密市《訴調對接工作規則》第2條規定：“一方當事人向法院起訴，請求對方當事人履行調解協議，人民法院應當依法審查確認其效力。調解協議有效的，應確定不履行協議的一方當事人履行協議。”簡言之，就是由法院對調解中心調解達成的協議進行審查，調解協議合法有效的，由法院賦予其強制執行力，以達到“案結事了”的最終目的。

二、完善行業糾紛調解制度的若干建議

高密市的行業糾紛調解制度在實踐中已初見成效，其整體聯動的機制更是產生了良好的社會效益，但毋庸諱言，這一制度才剛剛起步，不可避免地存在一些需要進一步規范的地方。筆者在實地調研的基礎上，對完善行業糾紛調解制度提出以下幾點建議：

1.確保當事人自愿原則在調解中的落實。自愿是調解的生命，它不僅是調解獲得正當性的基礎，而且更直接影響到調解的效果和糾紛最終解決目的的實現。因此，在行業糾紛中必須貫徹當事人自愿的原則。目前，高密市在行業糾紛調解中已然認識到當事人自愿的重要性，并做出了相關規定，如高密市《企業調解員工作規范》中規定：“尊重當事人的訴訟權利；未經調解或者調解不成的，不得阻止當事人向人民法院起訴。”這就保證了當事人的自愿接受調解以及訴權的實現。但也有些規范性文件在這方面的規定存在欠缺，如高密市《訴調對接工作規則》第1條規定：“對位經調解員調解直接到法院起訴的會員企業之間的糾紛，指導員應當向當事人解釋并介紹其由調解員先行調解。調解未果的可持調解員出具的證明材料向人民法院起訴。”該規定雖使用了“指導員”、“解釋”、“介紹”等非命令性詞匯，但仍有限制當事人訴權之嫌，尤其是只規定了“調解未果的可持調解員出具的證明材料向人民法院起訴”，那么自始就不愿意調解的呢？對此未有規定。為確保落實當事人自愿原則，建議增加“不愿意調解的，人民法院應當依法受理”的規定。

2.明確企業法律服務協會與各行業相關行政職能局之間的關系。如前所述，各行業調解中心的設立是企業法律服務協會的一項職能，而調解中心又設在相關行政職能局內部，那么，企業法律服務協會與行政職能局之間在處理行業糾紛中的關系如何，其各自的權責如何，對此目前高密市的相關規范性文件尚無規定，而二者之間的關系從長遠看將影響行業糾紛調解制度運行的規范化。高密市行業糾紛調解制度的一個重要特征即是其解決糾紛的整體聯動性，也因此使得其區別于傳統的行政調解和行業自律組織調解。在這個聯動機制中，要發揮其整體功效，就必須明確機制構成部分的各自地位，務求各司其職又聯動配合，建議今后應對此加以明確。

3.進一步規范行業調解中心對行業糾紛的管轄依據。高密市目前設有7個行業調解中心，分置于相應的行政職能局。在管轄問題上，筆者曾請教高密市法院的相關負責人，得知目前的管轄主要依當事人所屬行業進行區分，而糾紛內容本身并不起決定作用，如建筑行業的糾紛，無論是合同糾紛還是勞資糾紛，一般都歸設在建設局內部的建筑行業調解中心負責。然而，這種做法目前尚無書面規定，因此建議制定相關的規范性文件，在文件中，同時應對管轄爭議等參照訴訟管轄的相關內容作出細化規定，如當事人雙方分屬不同行業又都提請調解時，由先提請調解的一方當事人所屬的行業調解中心管轄。

4.明確行業糾紛調解的適用范圍。目前，從高密市不同的書面材料中可見其對行業糾紛的界定不盡相同，如高密市《訴調對接工作規則》第1條規定：“對未經調解員調解直接到法院起訴的會員企業之間的糾紛，指導員應當向當事人解釋并介紹其由調解員先行調解。調解未果的可持調解員出具的證明材料向人民法院起訴。”該規定雖未直接指向行業糾紛的內涵，但仍可窺見其指涉的行業糾紛是指“會員企業之間的糾紛”，筆者竊以為其外延失之過狹。而在調研中，筆者在一份調解筆錄中又曾看見這樣的案例：案由為治安糾紛，調解雙方當事人一方為某外資企業，另一方為政法委及公安部門。將這樣的糾紛納入行業糾紛調解的范圍，顯然又失之隨意。綜上，筆者認為，行業糾紛應當有其相對確定的范圍，過狹過寬都是不科學的，并進而會影響到行業糾紛調解制度的規范化長遠發展。

5.參照商事仲裁，建立行業糾紛調解員的選擇制度，當事人放棄選擇的，由相關行政職能局指定。行業糾紛調解與訴訟中調解的一個重要區別在于，由于訴訟系屬于法院后承辦法官的具體人選當事人無由選擇，因而訴訟中的調解員（法官）是不依當事人意志確定的；而行業糾紛調解本身即具有很大的靈活性，因而讓當事人選擇調解員從法理上說并無不可。并且選擇調解員恰恰更多地體現了當事人的合意性和自主性，增強了調解的正當性基礎，并有利于調解協議的自覺履行。在具體制度上，筆者認為，可以參照目前商事仲裁中仲裁員選擇的相關做法來構建行業糾紛調解中調解員的選擇制度。在當事人放棄選擇權的情況下，則可由相關行政職能局進行指定。

6.發揮調解員在調解協議后續執行中的作用。目前，在我國的調解實踐中，某些情形下，“對于協議的后續執行過程中可能出現的一些問題調解員負有隨時予以補充和矯正的義務”。①對此學界見仁見智，筆者認為，“高密模式”的行業糾紛調解制度既然是一種聯動機制，就應當發揮整體的作用來最終促進糾紛的“案結事了”。調解員因為對糾紛的處理自然對當事人雙方的客觀狀況以及主觀心理等糾紛信息比當事人之外的其他任何人都要熟悉。因此，在一方當事人不履行調解協議另一方當事人訴至法院且調解協議業已經法院審查賦予強制執行力的情況下，充分發揮調解員的優勢，無疑有利于糾紛的和諧解決，這比法院單純依靠國家公權力為后盾的強制執行更為積極主動。這一做法也是訴調對接基礎上的訴調結合在執行階段的合理體現。

[責任編輯杜娟]

① 參見范愉主編：《ADR原理與實務》，廈門大學出版社2002年版，第356頁。