相對集中行政處罰權(quán)的模式比較及適應(yīng)性探析

摘要：相對集中行政處罰權(quán)是為了解決當前城市行政執(zhí)法存在諸多問題的一個有力舉措，是大部制改革的重要組成部分。自2002年以來，我國已有上千個城市實施了相對集中行政處罰權(quán)工作。但由于法律規(guī)定模糊，實施細則不配套，這項工作在實踐中存在較多問題。通過對相對集中行政處罰權(quán)的主體設(shè)置、集中處罰范圍、縱向管理和橫向協(xié)作等模式進行了深入的比較，以期對規(guī)范相對集中行政處罰權(quán)，完善相關(guān)立法有所幫助，從而更好地規(guī)范行政執(zhí)法，促進城市發(fā)展，構(gòu)建和諧社會。

關(guān)鍵詞：行政主體；管轄范圍；縱向管理；橫向協(xié)作

中圖分類號：DF3文獻標志碼：Ａ文章編號：1６73－291Ｘ（2008）14－0152－04

當前，我國城市管理領(lǐng)域面臨著較多問題，主要表現(xiàn)為行政處罰主體偏多，導(dǎo)致執(zhí)法力量分散，執(zhí)法效力低下；執(zhí)法部門之間職能重復(fù)、交叉，導(dǎo)致執(zhí)法機構(gòu)相互推委，有利的搶著管、無利的誰也不愿管；城市管理機構(gòu)繁多和執(zhí)法隊伍龐大，財政負擔重以及由此引發(fā)的亂收費、亂罰款現(xiàn)象。這些問題既制約城市管理水平的提高，又損害執(zhí)法隊伍在人民群眾心目中的形象，嚴重影響著政府的公信力。解決這些問題最根本的出路就是適時對我國原有城市管理執(zhí)法體制進行改革。相對集中行政處罰權(quán)就是其重要組成部分，也是新的大部制改革的重要表現(xiàn)。相對集中行政處罰權(quán)制度是指在城市管理領(lǐng)域?qū)⑷舾蓚€行政主體的行政處罰權(quán)集中由一個行政主體行使，原有行政主體不得再行使已集中的行政處罰權(quán)制度。此法律依據(jù)主要是《行政處罰法》第16條之規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使”。但真正大面積試點是自2002年8月，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，決定正式授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市政府可直接決定開展相對集中行政處罰工作。至此，該項制度在全國得到了大面積的開展。到2007年，我國已有千余個地方政府實施了相對集中行政處罰權(quán)。可是由于我國相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定模糊，缺少相關(guān)實施細則，從而導(dǎo)致各個地方相對集中行政處罰權(quán)的行政主體設(shè)置、集中處罰范圍、集中行政處罰主體的縱向和橫向關(guān)系均出現(xiàn)了較多混亂。為了進一步規(guī)范相對集中行政處罰權(quán)，完善相對集中行政處罰權(quán)下一步立法，有必要對當前相對集中行政處罰權(quán)的相關(guān)模式進行比較，分析其各自的利弊得失，探究其在不同城市的適用性，從而為下一步做好這項工作打下基礎(chǔ)。

一、相對集中行政處罰權(quán)的行政主體設(shè)置比較

（一）行政主體設(shè)置性質(zhì)比較。當前我國承擔相對集中行政處罰權(quán)的行政主體性質(zhì)主要有兩種，一種是授權(quán)型集中模式。一種是委托型集中模式

授權(quán)型集中模式主要是指行使相對集中行政處罰權(quán)的機關(guān)或社會組織的權(quán)力來源是依據(jù)國務(wù)院的決定或國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府的決定。其特點有三：一是其依據(jù)國務(wù)院的行政決定或省級政府的行政決定；二是其主體是被授權(quán)的行政機關(guān)，并有獨立的執(zhí)法資格，自己能承擔法律責任；三是其主體與原行使該行政檢查和處罰權(quán)的行政職能機關(guān)是一種配合協(xié)調(diào)關(guān)系，原行政機關(guān)不再行使行政決定中已劃出的行政處罰權(quán)。實踐證明，這種經(jīng)授權(quán)獲得相對集中行政處罰權(quán)的行政主體，將原分屬于各職能部門的行政處罰權(quán)集中統(tǒng)一行使，既能有效精簡行政機構(gòu)，又能解決交叉執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民的問題，其本身擁有明確的行政執(zhí)法主體資格，特別是其權(quán)力來源有組織法和行政處罰法的保障，是一種最宜采用的模式。當然，這種模式的最大不足主要是機構(gòu)改革面較大，阻力明顯，程序繁多。“這種模式要經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省級人民政府決定，其程序較為復(fù)雜，但復(fù)雜的程序本身也是一種保障。”

委托型集中模式是指一個具有管理公共事務(wù)職能的組織，接受多個行政機構(gòu)或上級行政機構(gòu)的委托，在委托權(quán)限和范圍內(nèi)以委托機關(guān)名義代行委托機關(guān)的行政處罰職能的活動。這種情況產(chǎn)生的原因主要有兩個方面：一方面，行使集中行政處罰權(quán)的特定執(zhí)法機關(guān)的內(nèi)部職能結(jié)構(gòu)決定了委托行政處罰權(quán)的存在；另一方面，如前所述，上述授權(quán)型集中模式程序繁多，時間跨度長，有些地方為了提高效率，往往不愿采取授權(quán)型集中模式，而改為委托型集中模式，由原行政處罰機關(guān)把其城市管理的相關(guān)處罰權(quán)通過委托的方式委托給專門機關(guān)或組織來行使。委托型集中模式中，受委托組織的權(quán)力直接來源于行政機關(guān)的委托，因而程序簡便，時間較短，成本較低，因而也較受歡迎。但如果其操作不當，監(jiān)督不嚴，尤其是后一種原因產(chǎn)生的相對集中行政處罰權(quán)的行使，缺陷更是顯而易見。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是執(zhí)法權(quán)威性大大折扣，如果在委托的過程中，委托程序不規(guī)范，委托結(jié)果公開性不夠，就會給行政處罰相對方產(chǎn)生執(zhí)法主體不合格，執(zhí)法組織亂處罰感覺，嚴重影響行政執(zhí)法的權(quán)威性，尤其是按照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，本身就不能隨意委托的行政處罰權(quán)更是如此。二是行政處罰的規(guī)范性不夠。委托執(zhí)法本身是在農(nóng)村等地方不得已而為之的一種形式，如果這種形式被濫用，而又得不到很好監(jiān)督，會導(dǎo)致受委托組織濫用行政處罰權(quán)，為罰而執(zhí)法，嚴重影響政府的公信力，近幾年，在一些農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生群體性事件與此也有一定原因。三是行政處罰責任不明確。從理論上來看，受委托執(zhí)法所產(chǎn)生的后果應(yīng)由委托機關(guān)來承擔，但在現(xiàn)實中，由于亂委托、濫委托的大量存在，委托執(zhí)法人員的素質(zhì)等原因，委托執(zhí)法機關(guān)和受委托執(zhí)法組織的職責很難分清，委托執(zhí)法機關(guān)也不愿意承擔執(zhí)法責任，尤其在縣區(qū)一級，有些委托不是委托組織自己愿意的，而是縣區(qū)政府指令其必須委托更是如此。

（二）行政主體設(shè)置的方式比較。當前，從相對集中行政處罰權(quán)行使的機構(gòu)設(shè)置方式來看，主要有三種方式：

1.現(xiàn)有職能機關(guān)集中行使型。此模式的指導(dǎo)思想是重新組合各機關(guān)的職能，避免新設(shè)部門引起機構(gòu)膨脹，利用現(xiàn)有行政資源，提高行政效率。其主要做法是調(diào)整現(xiàn)有有關(guān)行政機關(guān)職能，確定一個行政機關(guān)作為集中行政處罰權(quán)的實施機關(guān)，加掛執(zhí)法隊伍的牌子，即一個機構(gòu)兩塊牌子，如青島、長沙、深圳、合肥等城市基本采取這種模式。這種模式能減少機構(gòu)設(shè)置，有利于短時間實現(xiàn)處罰職能的轉(zhuǎn)換，但其弊端也是明顯的。行使集中行政處罰權(quán)的機關(guān)容易發(fā)生角色錯位，其本身雙重職能及法律地位的附屬性難以保證集中行政處罰權(quán)的公正與效率。

2.現(xiàn)有職能機關(guān)下設(shè)機構(gòu)集中行使型。這種模式的特點在于實施相對集中行政處罰權(quán)的機構(gòu)是現(xiàn)有職能機關(guān)的下設(shè)機構(gòu)集中行使，該機構(gòu)在管理體制上不具有獨立性，不是一級政府的獨立組成部門，而是作為一個行政機關(guān)內(nèi)設(shè)的、由該部門領(lǐng)導(dǎo)的下設(shè)機構(gòu)。此種模式的最大優(yōu)點也是不另設(shè)機構(gòu)，不增加行政編制，甚至執(zhí)法人員也不要太大變化，因而改革面較小，阻力也較小，但其“硬傷”也顯而易見。即使其行使相對集中行政處罰權(quán)的機構(gòu)是經(jīng)過省級部門授權(quán)，也很容易讓人相信這是行政委托，而且由于是獨立行政機關(guān)的二級機構(gòu)，其處罰的獨立性和公正性令人產(chǎn)生懷疑。

3.新設(shè)專門機關(guān)集中行使。實踐中采取這一模式的城市較多，如廣州、大連、珠海、中山等城市。在得到國務(wù)院或省級人民政府授權(quán)后，新增一個專門行政機構(gòu)來集中行使原由多個行政機關(guān)行使的行政處罰權(quán)，而且該機關(guān)大多作為市政府的組成部門，作為一級行政機關(guān)，原行政機關(guān)不得再行使相關(guān)的行政處罰權(quán)。應(yīng)該說，這種模式是一種比較理想的機構(gòu)設(shè)置模式，它提高了行使集中行政處罰權(quán)的專門機構(gòu)的法律地位，使該機關(guān)集中精力實施好行政處罰權(quán)工作，從而提高行政處罰隊伍的專業(yè)素質(zhì)，保證行政處罰的獨立性、公平性、專業(yè)性和權(quán)威性，同時，也使執(zhí)法責任更加明確、清晰。但其不足之處主要在于增加機構(gòu)，和當前國家行政體制改革的大方向不相符，所以，較多地方在批準成立綜合執(zhí)法局的同時，要求必須撤銷另外一個政府組成部分即是出于這種種考慮。

（三）行政主體設(shè)置的名稱比較。當前已經(jīng)進行相對集中行政處罰權(quán)的地方，其承擔集中行政處罰權(quán)的組織名稱也各不相同，如北京、咸陽、西安等城市采取的名稱是 “某某市城市管理綜合行政執(zhí)法局”；而杭州、溫州、廈門、大連、長春、濟南、海口等較多城市采取的名稱是“某某市城市管理行政執(zhí)法局”；濟寧、三亞等少數(shù)城市采用的名稱是“某某市綜合行政執(zhí)法局”，把城市管理兩字去掉了；還有更少數(shù)城市如鄭州就叫“鄭州市行政執(zhí)法局”。當然，名稱叫法雖然不同，但其承擔的集中行政處罰權(quán)基本相同，不過，從比較科學(xué)的名稱來看，還是稱“某某市城市管理綜合行政執(zhí)法局”比較合適，因為“城市管理”把其管轄的范圍界定清楚了。當然，在當前也有一種主張不要“城市管理”四字，因為隨著城鄉(xiāng)一體化的進展加快，很多區(qū)縣已經(jīng)把綜合執(zhí)法工作延伸到鎮(zhèn)，所以完全沒有必要再限定為“城市管理”。但筆者以為，此項工作的開展主要還是為城市管理，暫時還是加上為好。而“綜合”兩字突出了其不同于傳統(tǒng)的行政執(zhí)法。當然，也有人提出“行政執(zhí)法”是否太籠統(tǒng)了一點，是否更細化比如叫“行政處罰局”，關(guān)于這點筆者認為倒未必，行政處罰也是行政執(zhí)法的一種，如果太細了，彈性太小，不利于下一步可能把與行政處罰相關(guān)的其它的如行政檢查、行政強制等執(zhí)法權(quán)也吸收進來，反而不科學(xué)。

二、相對集中行政處罰權(quán)的管理范圍比較

通過對全國絕大多數(shù)城市行政處罰權(quán)集中的范圍分析來看，相對集中行政處罰權(quán)的范圍主要有大集中模式和一般集中模式。大集中模式以北京和沈陽為代表；而全國大部分城市都是一般集中模式。應(yīng)該說，大集中模式集中比較徹底，凡是涉及到城市管理的行政處罰權(quán)基本上都進行了集中，而且城市越大，需要集中的處罰范圍也越大，如北京市就集中了了包括市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、城市規(guī)劃、工商行政、公安交通、城市節(jié)水、停車管理、環(huán)境保護、施工現(xiàn)場、城市河湖、公用事業(yè)、導(dǎo)游業(yè)、市政、交通等14個方面。沈陽市城管執(zhí)法局目前共行使14項職能，包括市容、市政、環(huán)保、園林綠化、房產(chǎn)、文化市場、人防工程建設(shè)、煤炭、建筑市場和施工管理、民政殯葬、公共事業(yè)、城市規(guī)劃、工商行政管理、公安交通管理。這種集中模式有其合理之處，把該集中的都進行了集中，免得產(chǎn)生新的職能交叉、權(quán)責不清現(xiàn)象。但其實施過程中阻力較大，需要磨合的時間也較長。一般集中模式在目前比較普遍，現(xiàn)有絕大多數(shù)城市在相對集中行政處罰權(quán)的過程都采取這種模式，如《安徽省城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)辦法》就明確規(guī)定，相對集中行政處罰的范圍主要包括城市市容和環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政管理、環(huán)境保護、工商行政管理、公安交通管理及省人民政府決定調(diào)整的其他行政處罰權(quán)。在現(xiàn)實中，據(jù)筆者調(diào)查，安徽省大多數(shù)市、縣都只是集中前七項，而后一項彈性條款暫時都沒有集中。這種集中模式的優(yōu)點是集中范圍不大，涉及的處罰機關(guān)不多，而且集中的行政處罰大多是原單位也很難管理和處罰到位的職權(quán)，所以阻力較小，時間較短，協(xié)調(diào)難度不大。其不足是具體實施過程中容易產(chǎn)生新的職責交叉、權(quán)能模糊現(xiàn)象。也正是因為這個因素，所以在當前較多地方，大都采取逐步過渡的形式，即先采取一般集中模式，經(jīng)過試點和時機成熟以及人們觀念上的逐漸接受，再向北京和沈陽學(xué)習(xí)，開始較大范圍的集中行政處罰權(quán)。當然，行政處罰權(quán)也不是越集中越好，有些不需要集中的集中了反而效果不好。

三、相對集中行政處罰權(quán)的行政主體縱向管理比較

目前，我國在中央和省一級還沒有設(shè)立承擔相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)，所以，縱向管理模式主要是指市、縣（區(qū)）、街道（鎮(zhèn)）這三級承擔相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)或其它社會組織之間的管理關(guān)系和管理方式。當前，從相對集中行使行政處罰權(quán)的管理體制和運作方式上看：

1.市區(qū)之間主要有市垂直型和市區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)型。市垂直領(lǐng)導(dǎo)型是指僅在市級設(shè)置行使相對集中行政處罰權(quán)的機構(gòu)，這種權(quán)力全部集中在市級行政機關(guān)，其下屬的區(qū)、街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要承擔管理任務(wù)，無相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)。這些機構(gòu)有時只能作為市級綜合執(zhí)法機關(guān)的委托對行政違法行為進行處罰，但不能成為行政處罰的主體。這一模式把集中的行政處罰權(quán)集中到市一級來行使，免除了區(qū)和街道的干擾，有利于規(guī)范行政執(zhí)法的行為，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，加強與其他相關(guān)執(zhí)法單位的協(xié)調(diào)。其不足是易導(dǎo)致基層執(zhí)法力度弱化，想管理的沒權(quán)管理，有權(quán)管理難以管理，看得見的管不著，有權(quán)管的看不見，削弱基層的積極性。一般來說，中小城市可能比較適合這種模式。市區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)型是指市和區(qū)分別設(shè)立集中行政處罰機構(gòu)，各自都是獨立的法人，能用自己的名義行使行政處罰權(quán)，區(qū)一級綜合執(zhí)法機構(gòu)接受區(qū)政府和上級綜合執(zhí)法機構(gòu)雙重領(lǐng)導(dǎo)。在這種模式下，區(qū)綜合執(zhí)法機構(gòu)是主要的執(zhí)法主體，承擔著絕大多數(shù)的城市行政處罰任務(wù)，市級綜合執(zhí)法機構(gòu)只承擔著諸如跨區(qū)的、流動的和重大違法的行政處罰任務(wù)，其更多的是對區(qū)行政執(zhí)法的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)和監(jiān)督。這種模式的優(yōu)點是把具體的執(zhí)法權(quán)下移，真正使想管的有權(quán)管，實踐中效果比較明顯，當前絕大多數(shù)城市采取的都是這一模式，也比較適合大中城市。

2.市縣之間主要采取的是雙重領(lǐng)導(dǎo)型。這是因為市縣和市區(qū)的不同特點決定的。縣一般離市都有一定距離，而且市縣之間的關(guān)系本身就和市區(qū)之間的關(guān)系不一樣。在這種情況下，如果采取市垂直領(lǐng)導(dǎo)型是不能滿足縣里行政執(zhí)法的要求的，而且也會導(dǎo)致行政執(zhí)法效率低下。當然，縣綜合行政執(zhí)法仍然需要接受市綜合行政執(zhí)法部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法監(jiān)督，執(zhí)法相對人如對縣綜合行政執(zhí)法的具體處罰不服，既可以向縣人民政府申請復(fù)議，也可以向上一級綜合行政執(zhí)法部門申請復(fù)議。

3.區(qū)街道（鎮(zhèn)）之間主要有兩種模式。一種是垂直領(lǐng)導(dǎo)型。如北京的海淀、石景山區(qū)、十個遠郊區(qū)縣的監(jiān)察分隊（承擔集中行政處罰權(quán)）由大隊垂直管理，分隊的人財物都在大隊；另一種是雙重領(lǐng)導(dǎo)型。在這種模式下也有兩種情況，一種是分隊的人事管理權(quán)在大隊，而財物管理權(quán)在街道辦事處，如北京的崇文、宣武、豐臺區(qū)；另一種分隊人財物的管理權(quán)全部在街道辦事處，大隊只有對分隊工作的考核權(quán)，如北京的東城、西城和朝陽區(qū)。

4.縣、鎮(zhèn)（根據(jù)我國相關(guān)組織法，鎮(zhèn)的管理屬于城市管理）之間主要有垂直領(lǐng)導(dǎo)型和雙重領(lǐng)導(dǎo)型。隨著我國縣級政府的發(fā)展和城鎮(zhèn)一體化的加快，越來越多的市、縣政府不僅開始考慮縣級政府所在地的行政執(zhí)法問題，而且也對較大的鎮(zhèn)、尤其是縣城周邊或市級周邊的鎮(zhèn)執(zhí)法進行了謀劃，較多縣也進行了綜合執(zhí)法的試點。從目前來看，主要有兩種模式，一種是縣級綜合行政執(zhí)法部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)在鎮(zhèn)的綜合行政執(zhí)法部門只是縣級執(zhí)法部門的派出機構(gòu)，人財物都在縣執(zhí)法部門。這種模式優(yōu)點在于能夠規(guī)范基層行政執(zhí)法，提高基層行政執(zhí)法人員素質(zhì)，改變執(zhí)法形象，其不足主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級執(zhí)法配合動力不足，縣級財政力量欠缺，執(zhí)法成本增高。而雙重領(lǐng)導(dǎo)型主要是指鎮(zhèn)綜合執(zhí)法部門接受同級鎮(zhèn)人民政府和上一級綜合執(zhí)法部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，要么是財物由鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決，人由上級統(tǒng)一招考培訓(xùn)，要么是人由原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)執(zhí)法人員通過考試和培訓(xùn)，財物由上級解決。但不管哪種情況，業(yè)務(wù)統(tǒng)一由上級綜合執(zhí)法部門來領(lǐng)導(dǎo)。

四、相對集中行政處罰權(quán)的橫向協(xié)作機制比較

城管執(zhí)法，實際上執(zhí)行的是其他行政機關(guān)的職責。雖然城管與其他機構(gòu)之間的行政處罰職能通過授權(quán)或委托基本上分割的較為清楚、明確，但城管執(zhí)法的有效性依然需要依賴于相關(guān)職能部門的配合，如城管在執(zhí)法時遇到暴力抗法，則需要公安機關(guān)的配合和支持；再如，在一些違法情節(jié)的認定上，需要通過檢測或勘驗才能確定，還是需要原職能部門的協(xié)助。正因如此，各個地方都建立或創(chuàng)新了一些城管部門和其他機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機制。歸納起來，大致有以下幾個方面：

1.綜合行政執(zhí)法部門的上級部門協(xié)調(diào)制度。如北京市市政管理委員會負責本市城市市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生、城市市容環(huán)境綜合整治工作，是北京市城市綜合執(zhí)法機構(gòu)的直接上級機關(guān)，也是對綜合執(zhí)法機構(gòu)進行協(xié)調(diào)的常設(shè)機構(gòu)。但從目前運行情況來看，效果不很理想，原因有二：一是職責太多，對于城管執(zhí)法的部分無暇顧及，而且城管執(zhí)法比較繁難，不容易從中獲得較好的激勵。二是由于市政管理委員會地位仍然比較低，只是和其他機構(gòu)平行的一個行政機關(guān)，因而其協(xié)調(diào)功能很難得到有效發(fā)揮。

2.聯(lián)席會議制度。這種制度相比較前一種要好一些，它由不同的政府組成機關(guān)就相關(guān)執(zhí)法問題由政府主要領(lǐng)導(dǎo)召集的一種協(xié)調(diào)機制，其協(xié)調(diào)的地位相對較高，協(xié)調(diào)的作用較明顯。但其不足之處主要在于，行政執(zhí)法是一種常態(tài)工作，而聯(lián)席會議必定是會議形式，不可能經(jīng)常召開，在日常行政執(zhí)法過程中，行政執(zhí)法機構(gòu)管轄的事項繁多，多數(shù)事件均需要其他部門配合才可較好地解決，不可能每件事情都來召開聯(lián)席會議。

3.制度化的移送制度。這種機制應(yīng)該說部分彌補了上述兩項制度的不足。這項制度要求，在制定相對集中行政處罰權(quán)的具體方案時，就明確規(guī)定各個相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)在行政執(zhí)法的過程中如何協(xié)作、如何配合。如其他行政執(zhí)法機關(guān)在檢查或行政執(zhí)法的過程中發(fā)現(xiàn)可能需要給予行政處罰的，在固定的時間內(nèi)向綜合行政執(zhí)法機關(guān)抄送，而綜合行政執(zhí)法機關(guān)在行政處罰的過程發(fā)現(xiàn)有其他違法的也及時向相關(guān)行政機關(guān)抄送或報送。這種制度用規(guī)范性文件的形式進行規(guī)定，并輔之以一定的行政責任追究，可能會解決絕大多數(shù)行政執(zhí)法問題。當然，對極個別涉及面和單位比較多或者是重特大執(zhí)法案件，還是通過召開聯(lián)席會議，效果可能更好。

4.派駐員制度。所謂派駐員制度是指對某些事項非常需要另一單位在執(zhí)法過程中給予協(xié)助的，經(jīng)協(xié)調(diào)由協(xié)助單位派人專門駐扎在綜合執(zhí)法單位以便隨時進行協(xié)助。這種制度主要針對公安機關(guān)派駐公安人員協(xié)助綜合行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法，當綜合行政執(zhí)法機關(guān)在實施行政處罰的過程中，遇到行政相對方暴力抗法時，公安人員對違法者可能隨時按照治安處罰法給予處罰，從而維護綜合執(zhí)法部門執(zhí)法的威嚴。這種形式對于解決當前綜合執(zhí)法一方面亂用人身自由處罰，而另一方面又經(jīng)常遇到暴力抗法，綜合執(zhí)法部門又無能為力現(xiàn)象有較好的效果。

應(yīng)該說，自國務(wù)院2002年大面積開展相對集中行政處罰權(quán)工作以來，整體效果還是比較明顯，但由于相關(guān)法律規(guī)定模糊，實施細則不配套，相關(guān)理論研究跟不上，導(dǎo)致各地在開展這種工作時好壞不一，不僅承擔相對集中行政處罰權(quán)的行政主體設(shè)置不一、實施相對集中行政處罰權(quán)領(lǐng)域不一，而且承擔綜合行政執(zhí)法的行政主體縱向和橫向管理機制和方式也是千差萬別，從而導(dǎo)致實踐上效果也是良莠不齊。所以，在當前，不管是為了規(guī)范綜合行政執(zhí)法行為，提高城市管理水平，提高政府公信力；還是為了提高理論認識，完善相關(guān)法律法規(guī)，都有必要對其問題進行更加深入研究。當然，關(guān)于這項工作需要研究的還有很多，如綜合執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)部如何組建，其執(zhí)法人如何招錄，內(nèi)部如何培訓(xùn)，還應(yīng)該創(chuàng)新哪些工作方法，如何對其進行監(jiān)督等問題，都是需要深入研究的。

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Discussion and Analysis about Concentrated Administration Punishes Right Mode Comparesion

and its Adaptability

Abstract： The concentrationadministration punishment power is for resolving the current city administration to enforce the law to exist many problems an emollient raise the act， is an importance of the big department system reform to constitute the part.Since 2002， the our country already has up to thousand cities to carry out opposite concentration administration punishment power work.But because the law provision is misty， unqualified set of ordinance， this works to exist the more problem in the fulfillment. Pass the corpus constitution to the opposite and concentrated administration punishes the power， concentrate the punishment scope， manage lengthways and horizontal help to make etc. the mode carried on the thorough comparison， with the period opposite to norm concentration administration punishment power， the perfect and related lawmaking has the help， thus and betterly the norm administration enforce the law， promoting city develop， setting up the harmonious society.

Key words： main body of administration； domination area； portrait management； landscape orientation cooperation