加快我國公用事業產權多元化、市場化進程的理論與政策論略

摘要：我國公用事業投資比重小、欠賬多、發展滯后，無法滿足社會公眾日益增長的公共產品和服務的需求，呈現出公共服務供給不足、總體水平不高、地區和城鄉之間不平衡、公共服務體系和機制不健全的特點。我們應通過對我國公用事業產權改革的路徑和模式分析，揭示公用事業領域運行中存在的問題，探討推進我國公用事業產權多元化和市場化的措施。

關鍵詞：公用事業；產權改革；多元化；市場化

中圖分類號：F06.6文獻標志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2008）14－0026－03

公用事業是為社會提供公共產品和公共服務的部門，公用事業發展的程度和水平直接關系到投資環境優良程度、生產效率和生活質量。長期以來我國公用事業發展受到計劃經濟體制下重視生產建設性投資，輕視非生產性投資；重視經濟建設，輕視社會事業建設；重視實物產品的供給，輕視社會服務和公共產品的供給等思想和方針政策的影響，在產權結構和投資方式上采取國有獨資單一形式，政府壟斷公用事業的投資、產品生產、經營，公共產品和服務價格由政府制定計劃價格，排斥市場競爭和供求關系，從而導致公用事業的發展跟不上時代的需求，與經濟發展和人民生活水平的提高不相適應，與經濟體制改革的要求不相適應。

一、加快我國公用事業產權多元化、市場化進程的緊迫性

公用事業不同于一般的競爭領域，同從一二次產業物質產品生產領域相比，公用事業的產品和服務具有社會公益性、非盈利性，與社會公眾的生存條件直接相關。公共產品容易產生“搭便車”現象，公共產品和服務的價格確定要比非公共產品復雜，不但要考慮成本、供求關系，還要考慮居民收入水平、消費水平、承受能力等等。我國公用事業領域的產權改革一直進展不大，這固然有認識上的原因，也有公用事業牽一發動全身，影響面廣，不宜操作等體制機制上的原因。放開公用事業領域市場準入的必要性主要表現在：

（一）現有公用事業的發展水平不能滿足改革和發展所提出的新要求

根據科學發展觀的思想和要求，我們要按照“五個統籌”的要求協調地區之間、城鄉之間的發展，貫徹構建和諧社會的思想。要實現這一目標在公用事業領域迫切要解決的是城鄉基礎設施、基本醫療、義務教育、清潔飲用水、社區服務等公共產品和公共服務發展嚴重不平衡問題。而改善農村基礎設施狀況，縮小城鄉公共產品和服務的差距需要成千上萬億元投資，單純靠國家財政出錢很難在短期內見效，需要廣泛籌集社會資金，包括引進國外資本，采取開放式模式，放開公用事業領域的市場準入，特別要重視非公有制經濟投資主體的介入，利用社會力量解決公共產品和服務短缺問題。

（二）我國公用事業改革嚴重滯后于經濟社會發展進程

長期以來，我國公用事業的產權安排和組織形式都以國有企業的形式存在，具有行政壟斷與自然壟斷合二而一的特點。在壟斷的市場結構條件下，公用企業勢必形成壟斷帶來的低效率和對策性激勵扭曲。改革開放30年來，我國經濟增長一直保持較快的速度，改革開放所取得的經濟成就舉世矚目。與經濟發展的巨大進步相比較，我國公用事業行業發展嚴重滯后，主要問題是傳統的公共服務制度不適應經濟社會全面轉型的需要。我國的市場化改革雖然已經進行了20余年的歷程，但是，在計劃經濟體制下形成的國家辦公用事業、國家管公用事業、國家養公用事業以及條塊分割、重復建設的基本格局和體制框架并沒有完全被打破，公用事業單位的管理體制與經濟社會發展不相適應的問題仍然比較突出，公共服務制度改革已嚴重滯后于經濟社會發展的進程。

（三）科學技術水平的提高使產權的界定與分割成為可能

市場作為資源配置的基礎方式是要覆蓋全社會的，即包括商品生產領域，也包括服務領域；既涵蓋競爭領域，也涵蓋公共產品和服務領域。要想發揮公用事業行業市場機制的作用，必須對現有公用事業進行產權結構改造，形成多元化的投資主體，打破國有資本獨資、政府壟斷經營的局面，形成競爭格局，對公用事業進行制度創新。在社會分工不夠細致、科技水平較低的情況下，一些公共產品和服務的生產和經營無法拆分，往往采用一家包攬生產經營全部活動。而自然壟斷又排斥了其他投資者的進入。隨著科學技術水平的提高，社會分工的發達、產業組織結構的變化，原來不可分割、統一經營的公用事業行業也可以進行分拆，原來的公共物品逐漸成為準公共物品，可以進行產權分割，能夠通過產權界定實現投資主體多元化，通過引入市場機制來實現消費的可分割性避免不付費而“搭便車”的現象。

（四）公用事業行業壟斷影響居民收入分配的公平性

城市基礎設施、供水、供氣、電力、電信、石油、煙草、銀行等壟斷行業依據其壟斷地位制定壟斷價格，形成壟斷性的高收入是導致行業之間、居民之間收入差距擴大的重要因素。壟斷行業職工的福利水平、收入水平大大高于非壟斷行業，這種收入差距的形成既不是由于壟斷行業的職工付出了更多的勞動或者勞動生產率數倍高于非壟斷行業，也不是因為壟斷行業的勞動有多大的復雜性。真正的原因是憑借其壟斷地位阻礙了競爭，限制了其他社會資本的進入，影響了利潤的平均化，豐厚的壟斷利潤使其不用付出太多的努力就可以保證高收入水平。這種體制因素所導致的居民收入不合理擴大是不符合勞動價值論的，因為這種差距是產生于人們的條件不同、地位不同、所處的行業不同、機會不均衡；不是由于稟賦不同、付出的勞動和努力程度不同造成的。這種差距的長期存在會引起社會公眾的心理失衡，引發對社會的不滿情緒；這種差距不僅不能激發人們去自我提高和奉獻，反而在很大程度上影響人們的積極性、主動性和創造性，從而使個人發展失去動力，不利于社會生產力的發展以及和諧社會的構建。

二、我國公用事業產權改革的路徑與模式選擇

公用事業的產權組織形式對其經營模式有決定性作用，有什么樣的所有制形式，就有什么樣的產品和服務經營形式。計劃經濟體制下的公用事業采取國有獨資所有制形式，相應的是國家壟斷經營模式。隨著改革方針的不斷深入，我國開始對公用事業產權改革進行探索。

（一）我國公用事業產權改革路徑分析

2002年12月，建設部下發《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》后，2003年1月華能國際電力股份有限公司以現金23.9億元人民幣，收購深圳能源集團增資擴股10%以后共計25%的權益，成為深圳首個公用事業產權重組市場化案例，隨后中國城市供水、供熱、供氣、污水處理、公共交通等市政公用事業的市場化浪潮開始涌動，并且在緩解市政公用事業發展與政府財政相對不足的矛盾，改善公用事業行業和企業相對落后的經營狀況起到了一定的積極作用。然而，我們在公用事業改革取得初步成功的同時，也暴露出許多的問題，如公用事業服務領域的價格依然昂貴，基礎設施領域滯后于經濟發展和公眾需求而形成的矛盾日益突出，用事業領域的部門壟斷助長了尋租行為和腐敗現象等，這些問題的出現使部分人開始對公用事業的產權改革開始持懷疑態度。但是我們要看到，這些問題的出現不是我們實行產權多元化、市場化出了問題，而是恰恰說明我們的產權多元化、市場化推行的力度不夠，在公共事業領域尚未形成公平的競爭環境和靈活的競爭主體。因此，產權多元化、市場化是我國公共事業產權改革的必然選擇，加快公用事業產權多元化、市場化進程是當前提高我國公用事業水平的唯一出路。

（二）我國公用事業產權改革的基本模式分析

產權結構的變革將引起提供公共產品和服務的公司組織結構和治理結構的變化，這必然使公用事業的經營方式隨之發生改變，借鑒國外經驗，我國對公用事業的經營模式進行一些大膽創新和實踐，歸結起來主要有以下幾種：

1.招標承包。這種模式是指由政府通過簽訂合同，將其投資興建的公共服務設施委托給非公共部門經營和管理，政府根據合同約定的付費標準，從非公有資本所有者那里獲得直接的公共產品和服務，然后提供給社會公眾消費。

2.特許經營。這種模式是指政府通過特許經營合同將國家控制的某項公共服務項目交給投資者（包括自然人和法人）開辦、經營和管理，在合同規定的特許期內，投資者擁有投資建設設施的所有權（非完整意義上的所有權），并可以向設施使用者收取適當的費用，由此回收項目投融資、經營和維護成本并獲得合理的回報。特許期限結束后，投資經營者將設施無償地移交給簽約方的政府部門。政府的職責是監督私人部門在特許期內使用和維護設施妥當，確保特許期結束后全部設施能較為完整地交還于政府。

3.非公有制獨資模式。這種模式是指非公有制資本所有者負責公用事業項目的全部投資，在政府的監管下，通過向用戶收費收回投資實現利潤。投資者擁有項目的永久性所有權，不具備有限追索的特性，因此，投資者承擔的風險最大。非公有制獨資既包括非公有制部門對事業單位的直接購并，也包括非公有制部門對項目的自籌自建。既涵蓋公有產權的部分剝離，也包括公有產權完全剝離的情況，根本特征在于項目的產權和經營權最終歸屬于非公有制部門。

總之，公用事業及公共產品和服務經營模式的市場化是完善社會主義市場經濟體制的必然要求，是公用事業改革的題中應有之意。通過市場化方式可以引入競爭機制，構建多元化投資主體格局，打破壟斷經營模式，提高服務質量和工作效率，形成由市場供需和政府調控相結合的價格水平，打破由壟斷價格形成的行業暴利、高額福利，從而從生產環節解決收入分配不公問題，防止居民收入差距過大現象的繼續漫延。

三、加快我國公用事業產權多元化、市場化進程的對策

公用事業產權多元化、市場化是一項復雜的系統工程，會涉及各種利益關系和管理規則的調整，與社會公眾的切身利益直接相關。因此，要確保公用事業產權多元化、市場化改革的順利進行，我們必須要轉變陳舊的思想觀念，破除改革中的體制障礙和困難，營造完善合理的制度環境，建立公正嚴格的監管框架，統籌兼顧國家、公眾、企業、職工各方利益，推進我國的市政公用事業健康、規范、持續發展，按照“解放思想，公平待遇，優化環境，改進服務，依法規范，保障權益，加強引導，提高素質”的總體要求，大力發展和積極引導非公有制經濟進入公共服務領域。

（一）轉變思想觀念，放開市場準入，在公用事業領域大力發展非公有經濟

傳統觀念認為，公共產品和服務具有非競爭和非排他特征，只能由政府而不能依靠市場有效供給，尤其是在涉及到“公”與“私”的產權改革問題時，引發了人們公用事業改革的爭議和質疑。但面對著我國公共服務供給不足、總體水平不高、地區和城鄉之間不平衡、公共服務體系和機制不健全現狀，我們必須對公用事業產權多元化道路進行客觀冷靜地思考，對在公用事業領域放開對非公有制經濟準入的做法進行理智的判斷。首先，我國公用事業高成本、低效率運作方式帶來的結果是少數量、低質量的公共產品和服務，難以滿足公眾的需求。而非公有制經濟的進入可以緩解我國公共服務領域供給不足的迫切需求，彌補政府供給和社會需求之間的缺口，提高公共產品和服務的質量；其次，公用事業國有獨資壟斷導致了公用事業領域服務意識差、競爭意識淡薄。而非公有制經濟的進入，有利于提高公共服務領域的整體效率；最后，非公有制經濟的進入，符合我國經濟發展和轉型的方向，有利于我國的公用事業健康、快速發展。縱觀我們對非公有制經濟的認識，從“允許存在”到“必要補充”，再到“社會主義市場經濟重要組成部分”，進而到黨的十六大“必須毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展”，這是我國現代所有制理論不斷完善與發展的必然趨勢，公用事業領域同樣適用。因此，我們不應讓市場化的步伐繞開公用事業領域，而應放心、放手、放開發展非公有經濟。

（二）轉變政府職能，加強市場監管，建立全新的“公共服務型”政府

推進公用事業產權的多元化不是政府職能的退出，而是真正意義的政府職能重構，改革過程中所伴隨的社會公共風險，要靠政府在市場環境下發揮規范和監管職能，為公用事業產權改革創造良好的條件和有力的保障，維護公用事業的公共性內核，提高公共產品和服務生產的效率和質量。政府對公用事業監管包括準入階段的前置監管和實施階段的后續監管。

對于市場準入的監管，我們要解決的是公用事業產權多元化改革的局部性與全局性問題，把好入口關。一方面，我們要調控非公有制經濟進入公用事業領域的廣度和深度，找尋公用事業產權改革和市場化運作的方向和次序。具體做法是根據公用事業領域各類行業和組織的性質、目標、功能進行細分定位，判斷其生產的公共產品和服務的“壟斷性”和“公共性”，從而確定這些行業和組織適宜放開的程度，然后按適宜放開的程度對公共事業行業和組織進行排序。這樣，我們可以得出哪些行業應該積極鼓勵放開市場準入，哪些行業應該謹慎放開市場準入，哪些行業暫時禁止市場準入的結論。另一方面，我們要調控非公有制經濟進入公用事業的方式和效率，找尋非公有制經濟進入公用事業的最佳結合點。具體做法是對根據公用事業行業的壟斷程度對其進行“結構性分離”，按照不同行業的運行流程中各環節壟斷程度的不同進行界定與分離，對公共事業行業中適宜引入市場競爭的環節進行產權設置與經營方式改革，如電力行業實行廠網分離，鐵路行業實行網運分離等。

（三）加大公用事業投入，創新投融資機制，建立完善的公共財政體系

為解決公用事業發展資金不足問題，創新投融資機制具有重要作用。一方面，由于受過去計劃經濟體制運行模式的影響，我國現行財政體制存在結構性缺陷，直接的體現就是公共服務的投入嚴重不足，國家對各類事業單位的投入與公共產品和服務的產出不相對應，仍然按照經濟投資型財政體制進行運作，社會發展投入占財政支出的比例沒有明顯增加，甚至部分行業有減少的趨勢，尤其是在公益性投資項目中，衛生、體育和社會福利業、教育文化等行業投資所占比例過小；另一方面，國內外有大量的資金正在找尋投資機會，但目前的公共事業體制在一定程度上限制了這些非公有制資本的進入，導致了資金供給與需求不能順利對接，不能實現資源的有效配置。為此，應當加快建立公共型財政體制，構建政府履行公共服務職能的制度基礎。改革投資型財政體制，加快公共型財政體制建設。具體做法是明確政府對基本公共服務的責任，調整財政支出的結構，加大對純公益性公共服務領域的投入，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，通過推行招標承包、特許經營等多種公共產品和服務供給方式，吸引非公資本的廣泛進入，彌補公共事業投資政府投入的不足。此外，將直接的資金支持與間接的稅收優惠進行有機結合，也是建立完善的公共財政體系的一項重要舉措。

（四）健全法律法規，規范制度政策，構建完整的公用事業產權多元化法制框架

回顧有關于公用事業發展的法律和政策，仍然存在著責任不清、權限不清、相互推諉等弊端，存在著政府行政控制能力強，法制化能力弱的問題。因此，應進一步完善和修訂有關法律法規，建立能夠對涵蓋公用事業所有相關主體及其利益進行規范和調整的法律制度，解決不同公用事業領域所面臨的實際問題，如非營利組織的注冊，非公有制經濟主體的利益協調與保障，相關的財稅優惠政策等。而且還要有選擇地界定優先培育和發展的領域及地區，采取相應的特殊政策。尤其是盡量避免傳統的“先改革后立法”的高成本做法，應根據社會主義市場經濟的要求，借鑒發達國家關于公用事業產權多元化和市場化的經驗，結合我們國家公用事業產權改革的特點，規范改革的目標和程序，明確界定政府、企業、公眾、職工之間的權利和責任，為推進公用事業產權多元化、市場化進程，營造良好的法律政策環境。與此同時，政府還可以通過制定一系列的法規政策，促進公用事業自律機制和行業互律機制的建立，形成一個完整的法律制度框架。

[責任編輯杜娟]