我國海濱旅游城市ＩＣＺＭ管理體制探討

摘要：建立一個科學、合理、有效的管理體制，對推進ICZM的順利實施，從而實現海濱旅游城市的可持續發展至關重要。廈門作為第一試點項目的城市，為保證ICZM的順利實施，應結合本市的實際情況建立ICZM管理體制，并綜合考慮地方的實際情況，建立科學合理的上海市ICZM管理體制已成為當務之急。

關鍵詞：海濱旅游城市；海岸帶綜合管理（ICZM）；管理體制；模式

中圖分類號：F592．3 文獻標識碼：A

Management System of ICZM in Seaside Tourism City

TAO Xiao-yan 

（School of Economics and Management， Zhongyuan University of Technology， Zhengzhou 45007，China）

Abstract:

A scientific and efficient management system is vital to facilitate the successful implementation of ICZM. Referring to the management system of ICZM in Xiamen and considering the disadvantages of coastal zone management system， the paper finds that it is infeasible to apply Xiamen model to Shanghai directly.Instead，it applies the improved Xiamen model to Shanghai， which can also provide reference for other seaside tourism cities.

一、海濱旅游城市實施ICZM的意義及必要性

近年來，海濱城市為我國經濟的發展作出了突出貢獻，在我國經濟發展中起著越來越重要的作用。海濱旅游城市的可持續發展，對推動全國經濟可持續發展戰略目標的實現具有十分重要的意義。海濱旅游城市位于海岸帶地區，一般由彼此相互強烈影響的近岸海域和濱海陸地組成，海濱旅游城市與一般城市的最大區別，在于其經濟命脈在很大程度上依賴于海岸帶資源（包括濱海油氣和礦砂、海洋生物、漁業資源、海水資源、旅游資源等）和特有的濱海環境。近年來，對海岸帶不合理的開發和利用帶來了嚴重的資源與環境問題，嚴重影響到了海濱旅游城市的可持續發展。近年來，國際許多著名的海濱旅游城市通過實施海岸帶綜合管理（Integrated Coastal Zone Management，以下簡稱ICZM），大大促進了城市的可持續發展。這些城市實施ICZM的成功經驗表明，建立一個科學、合理、有效的管理體制至關重要，它可以有力地推動ICZM的順利實施，從而促進海濱旅游城市的可持續發展。筆者將結合廈門市實施ICZM建立的管理體制，并綜合考慮地方的實際情況，提出上海市ICZM管理體制的建議模式，同時也可以為其它海濱旅游城市提供參考。

二、ICZM管理體制的建立

（一）ICZM管理模式

從世界范圍看，目前ICZM管理模式主要有兩種，即“集中型管理模式”和“分散型管理模式”。在美國，聯邦政府設有主管全國海洋和海岸帶的職能機構——國家海洋大氣局，全國自上而下建立了比較健全的海洋、海岸帶管理體系，這種管理模式是集中型的管理模式。在分散型的管理模式中，沒有全國性的統一管理海洋、海岸帶工作的職能部門，海岸帶的管理權分散在國家海事委員會、環境保護委員會、自然資源部、科技部等相關部門。目前，我國海洋管理體制大體類似與此，是以部門或行業為主的分散型管理體制。

建立健全ICZM管理體制是一項長期的任務。從行政管理的實踐和海岸帶今后發展的需要分析，ICZM體制的管理模式，從遠期看有必要對環境與資源保護實施統一的監督管理，即建立集中型的管理模式，從近期來看卻不現實；但是目前這種分散型的管理體制，對保護海岸帶環境、開發利用海岸帶資源極為不利。因此比較現實的做法是近期建立集中協調型或相對集中型管理模式，即綜合管理與行業管理相結合、以綜合管理為主的管理方式。這種模式包括了協調機制和協調機構，代表了不同行業部門的利益，能夠較好地發揮各有關管理部門的力量和積極性，可以及時調整各方面的關系，也符合當前的實際情況。

（二）ICZM管理機構

機構的設置是管理體制存在的基礎和前提。根據ICZM的管理模式，ICZM的管理組織體系應由決策層（ICZM委員會）、咨詢層（ICZM咨詢委員會）、執行層（ICZM辦公室）三個部分組成。ICZM委員會處于核心地位，是具有較高行政能力的例會式非常設機構；咨詢委員會主要負責ICZM重大問題的答詢工作以及參與海岸帶開發建設項目的審議、評估工作；辦公室是委員會的執行部門，其使命是貫徹落實ICZM委員會的決策、指令和決定。

（三）ICZM管理體系

科學的ICZM職權劃分是完善ICZM管理體系的內在要求。在ICZM管理機構確定的基礎上，應科學劃分各相關部門的職權，盡量避免職權的重復、交叉以及缺失等弊端；同時，運用各種科學管理方法對相關部門進行管理。在具體管理形式上，應盡量避免傳統的垂直型的管理體系，探索扁平型或網型的管理體系，以提高管理效率。

三、海濱旅游城市ICZM管理體制的建議模式

（一）廈門ICZM管理體制

1997年UNDP/GEF/IMO共同發起的“東亞海域海洋污染預防和管理項目”把廈門市作為試點項目之一，這也是中國實施ICZM的第一個試點項目。為保證ICZM的順利實施，廈門市結合本市的實際情況建立了ICZM管理體制該體制可以簡化為圖1。

從圖1可以看出，處于決策層的執行委員會，既要服從國家海洋局的領導，又要接受地方政府的監督。由廈門市常務副市長擔任執行委員會的主席，直接負責ICZM的實施，同時監督執行委員會的活動。經濟利益相關者（與負責技術問題的科學技術委員會合作）與相關行政部門較早地參與到決策過程中。科學技術委員會還直接參與了ICZM的實施。另外，若負責實施ICZM的管理部門（即海洋管理協調辦公室）和專家組之間配合默契，就能對下屬部門開展的活動進行統一、協調的管理，從而有利于ICZM的順利實施。

（二）上海市ICZM管理體制的建議模式

1．上海市目前的海岸帶管理體制

目前，上海仍然沿用傳統的以部門或行業為主的分散型管理體制。國家海洋局對ICZM的實施擁有最高領導權，但是由于沒有一個正式的海岸帶管理委員會，國家海洋局對相關部門的組織比較松散。過去10年中，上海經濟發展迅速，因此相比較其它部門，經濟部門力量比較強大，當地政府部門與經濟部門的關系較為密切，這在一定程度上削弱了國家海洋局的管理能力。由于部門之間缺乏合作，實施海岸帶管理的效果并不理想，建立科學、合理的ICZM管理體制已成為當務之急。

2．上海市ICZM管理體制建議模式

已有研究學者為上海市ICZM體制提出了一個建議模式，本文對該體制進行了簡化，如圖2所示。

從圖2中可以看出，該管理體制是金字塔式的組織形式，具有嚴格的層次結構。國家海洋局處于最高層，擁有最高權力，負責制定國家ICZM政策、法規和計劃，以及綜合、協調省級ICZM管理行動。位于第二層的是綜合管理機構，負責制定ICZM計劃、進行綜合和協調、組織監督和評估等，該管理機構歸國家海洋局領導，同時還包含了地方政府的參與，但這只是一種非正式的參與。綜合管理機構負責監督支持機構（如上海市政府）、執行機構（地方管理機構、經濟發展部門和當地社區）和咨詢機構（如專家等）三個部門。很明顯，這三個機構之間存在一定的關系，如支持機構與執行機構之間、執行機構與咨詢機構之間彼此相互影響，但是支持機構與咨詢機構之間不存在相互影響。其中執行機構負責海岸帶管理政策內所有項目、活動及方案的實施。

該管理體制尚存在問題，即在相關者參與決策之前，海岸帶管理的具體內容往往已經確定了，同時，咨詢機構參與決策的時間較晚，因此所起的作用很小。

由于地方政府對ICZM決策過程和實施過程的重要影響，必須依靠地方政府來決定迫切需要解決的問題，這又使綜合管理機構依賴于地方政府的意愿。雖然圖2中的結構層次清晰，但地方正式和非正式的權力分配會對當地政府產生雙重影響，而負責海岸帶管理的職責仍掌握在國家海洋局手中。因而該ICZM體制模式還需要進一步完善。

（1）可選方案1：廈門模式直接應用于上海

在廈門模式中，海洋專家組的參與貫徹ICZM的計劃與實施階段，并由地方政府直接負責ICZM的實施，這有力地推動了ICZM的順利實施。但是，廈門模式的成功在很大程度上取決于地方政府的意愿及其積極性。在上海，由于經濟部門的力量過于強大，若直接采用廈門模式，其成功的可能性較小，因此直接將廈門的管理體制應用于上海是不可行的。

（2）可選方案2：改進的廈門模式

為了使廈門模式適用于上海市，必須結合上海市的實際情況，對廈門模式進行一定的改進，使其更具有可行性。改進的ICZM管理體制如圖3所示。

如圖3所示，在ICZM的早期階段，通過地方政府、國家海洋局和海洋專家組三方的共同參與，ICZM的結構將變得更加完善。由于這三個部門的權力相當，可防止經濟部門的力量變得過于強大，以及由于不同城市之間權力機構不同對ICZM的實施造成的負面影響。

當然，為了保證ICZM切實可行，一個普遍適用的管理體制還應該包括其它相關部門的參與。在改進的ICZM體制中，如果措施得當，地方政府、國家海洋局和海洋專家組三方面的力量應該能夠平衡地方政府和經濟部門之間的關系。這樣，可以最大限度地避免原來管理體制下部門之間的條塊關系，從而實現政治力量與影響的平衡。

在今后，公眾應該積極參與到海岸帶管理中來，當然，這個過程是逐步實現的。目前為止，由于中央和地方諸多規定的限制，公眾參與往往僅限于公眾意識的提高，以及對公眾進行教育和培訓。通常情況下，參與僅僅意味著（如廈門）利益相關者會被告知ICZM的行動計劃但并不要求他們參與決策；公眾可以將他們對某些方案或措施的意見、看法等向政府反映，但這并不意味著一定會對ICZM的決策產生影響。由于我國政治體制的影響，目前不可能真正實現公眾的全面參與，只能逐步實現。

四、結論

建立科學、合理、有效的管理體制對推動ICZM的順利實施至關重要。結合我國的實際情況，我國的ICZM應該以地方為主，找準管理的重點，加快試驗型發展模式的擴散。根據廈門、廣東和海南ICZM試點工作已經取得的成功經驗，提取一些共性的東西，研究其擴散路線，逐步推廣到其它海濱旅游城市，實現海濱旅游城市的可持續發展。

參考文獻:

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（責任編輯：呂洪英）