貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的思考

2003年8月，我國原外經(jīng)貿(mào)部最終裁定對原產(chǎn)于日本和韓國的進(jìn)口銅版紙征收4%-71%不等的反傾銷關(guān)稅，執(zhí)行期5年。然而短短三年后，情況卻發(fā)生了戲劇性的變化。2006年10月31日，美國New Page紙業(yè)公司向美國商務(wù)部申訴，要求對原產(chǎn)于中國的銅版紙進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查；同年11月21日，美國商務(wù)部發(fā)布立案公告，對我國的銅版紙合并發(fā)起反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查。并于2007年10月17日發(fā)布終裁，認(rèn)定中國銅版紙生產(chǎn)商接受了幅度從10.9%到20.35%不等的補(bǔ)貼。

銅版紙反補(bǔ)貼案發(fā)生以來，國內(nèi)已有眾多學(xué)者從美國國內(nèi)政治斗爭、利益集團(tuán)游說等角度分析了該案的成因。然而僅僅這些因素，并不能充分解釋銅版紙從基礎(chǔ)薄弱到尋求政策保護(hù)進(jìn)而急速擴(kuò)張，并最終遭受他國貿(mào)易保護(hù)的轉(zhuǎn)變。從銅版紙行業(yè)的成長過程來看，其發(fā)展軌跡與我國的貿(mào)易政策（反傾銷）和產(chǎn)業(yè)政策相互呼應(yīng)。因此該案例的意義除了提醒我們中美貿(mào)易的游戲規(guī)則有所改變外，也為我國貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)提供了值得思考的例證。

一、貿(mào)易政策對銅版紙行業(yè)的影響

反傾銷措施被政府和企業(yè)賦予了保護(hù)弱勢產(chǎn)業(yè)以免遭國外產(chǎn)品不公平競爭的重任，可在一段時間內(nèi)我國是遭遇國外反傾銷最多的國家，我國政府對進(jìn)口的外國商品采用反傾銷的貿(mào)易政策，也是一種對等的權(quán)利，無可厚非，但采用這一政策對國內(nèi)行業(yè)產(chǎn)生的影響必須研究。為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造出一個相對缺少競爭的國內(nèi)市場環(huán)境，亦可對國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成一定的影響。

（一）反傾銷對產(chǎn)量的影響

銅版紙對外反傾銷后，外商投資企業(yè)和受到貿(mào)易政策保護(hù)的國內(nèi)競爭廠商紛紛投資銅版紙項(xiàng)目，以填補(bǔ)進(jìn)口產(chǎn)品的減少所留出的市場空缺，國內(nèi)銅版紙產(chǎn)量逐漸提高。2002年至2007年，銅版紙行業(yè)急劇擴(kuò)張，產(chǎn)量年均增長25%。

從銅版紙反傾銷立案（2002年）到2007年，產(chǎn)量凈增長260萬噸，增長率超過160%。在這些增長的產(chǎn)量當(dāng)中，外商投資、合資、民營以及國營企業(yè)都貢獻(xiàn)了相應(yīng)的份額（見表1）。

然而在產(chǎn)量保持強(qiáng)勁增長的同時，銅版紙消費(fèi)量的增長卻相對緩慢。2002年至2007年間，消費(fèi)量年均增長率僅保持在10%左右，消費(fèi)量的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于產(chǎn)量增長速度。在供給持續(xù)增長的背景下，市場需求顯得相對疲軟。 2005年，銅版紙產(chǎn)量超過消費(fèi)量11萬噸，這是我國首次出現(xiàn)銅版紙產(chǎn)量超過消費(fèi)量。2006年這一差距再次隨著產(chǎn)量快速增長而擴(kuò)大，達(dá)到48萬噸。2007年，產(chǎn)銷差額達(dá)53萬噸。2007 年銅版紙消費(fèi)量367 萬噸，較反傾銷立案當(dāng)年（2002 年）增長僅80%。

從以上國內(nèi)銅版紙產(chǎn)量和消費(fèi)量的數(shù)據(jù)對比可看出，國內(nèi)的銅版紙在反傾銷后持續(xù)增長，而同時國內(nèi)的市場消化能力卻日趨飽和，使得國內(nèi)產(chǎn)品不得不被動尋求海外市場。

（二）反傾銷對出口的影響

反傾銷后，由于國產(chǎn)銅版紙逐漸替代了進(jìn)口紙品，進(jìn)口量呈下降趨勢（2001-2003年的下降最為明顯），出口量則明顯上升。雖然在2002年之前我國就已經(jīng)有部分銅版紙出口，但出口規(guī)模較小，從上世紀(jì)90年代初到2002年間的出口總量還不到60萬噸。反傾銷終裁當(dāng)年（2003年），銅版紙出口規(guī)模迅速擴(kuò)大，出口量幾乎是上一年的兩倍。此后至2005年（反傾銷立案后3年），銅版紙的出口超過進(jìn)口，我國從銅版紙凈進(jìn)口國變成凈出口國。

總的來講，反傾銷措施對于國內(nèi)競爭產(chǎn)業(yè)起到了 ‘緩沖器’和‘安全閥’的作用，在一定程度上發(fā)揮了保護(hù)國內(nèi)競爭產(chǎn)業(yè)的作用，但是這種保護(hù)在長期內(nèi)卻發(fā)了相關(guān)企業(yè)的策略性行為。受到貿(mào)易政策保護(hù)的國內(nèi)競爭性廠商加大了投資力度，外商直接投資又加強(qiáng)了本國和外國企業(yè)之間的競爭， 使得銅版紙行業(yè)在較短的時間內(nèi)急劇擴(kuò)張，在一定的程度上削弱貿(mào)易政策對本國企業(yè)的保護(hù)作用。行業(yè)積聚的產(chǎn)能逐步釋放后，產(chǎn)量不斷上升，國內(nèi)的市場日趨飽和而逐漸依賴出口，這又成為銅版紙在海外市場遭遇他國貿(mào)易救濟(jì)壁壘的一個直接因素。

二、產(chǎn)業(yè)政策對行業(yè)的影響

上述結(jié)果表明，反傾銷政策為該行業(yè)的快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。如果說反傾銷是促成國內(nèi)造紙企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能、提高產(chǎn)量的直接因素的話，那我國的產(chǎn)業(yè)政策對該行業(yè)的發(fā)展乃至最終遭受反補(bǔ)貼壁壘起著關(guān)鍵性的作用。

（一）產(chǎn)業(yè)支持

為擺脫我國造紙行業(yè)落后的發(fā)展局面，國家陸續(xù)出臺了《關(guān)于加快造紙工業(yè)原料林基地建設(shè)的若干意見》和《全國林紙一體化工程建設(shè)“十五”及2010年專項(xiàng)規(guī)劃》等一系列支持政策鼓勵內(nèi)外資企業(yè)投資造紙和林業(yè)基地等項(xiàng)目。綜合我國產(chǎn)業(yè)支持政策，可大致分為：投資鼓勵、出口鼓勵和鼓勵技術(shù)改造等。當(dāng)然，這些政策具有普遍性，并非僅僅針對造紙行業(yè)。這也是在銅版紙反補(bǔ)貼案所暴露出的警示意義，它為受益于我國產(chǎn)業(yè)政策的相關(guān)行業(yè)遭到他國的反補(bǔ)貼指控提供了可能性。

1、出口鼓勵。我國的產(chǎn)業(yè)鼓勵政策在很大程度上表現(xiàn)為出口鼓勵。我國曾經(jīng)制訂實(shí)施過相當(dāng)多的鼓勵出口的措施和政策，對出口產(chǎn)品實(shí)行所得稅以及流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅的退抵、減免、成本或費(fèi)用補(bǔ)貼、利潤減免或返還、折舊或科技費(fèi)用提留、貸款或購置土地優(yōu)惠等等，這些政策普遍出現(xiàn)在我國出口部門當(dāng)中。

2、信貸資金。我國信貸資金系統(tǒng)和政策紛繁復(fù)雜，且往往具有企業(yè)特定性、產(chǎn)業(yè)特定性、產(chǎn)品特定性補(bǔ)貼的性質(zhì)。在銅版紙反補(bǔ)貼案中，美國商務(wù)部認(rèn)為中國國有商業(yè)銀行在非商業(yè)基礎(chǔ)上對相關(guān)企業(yè)發(fā)放貸款，央行取代市場供求關(guān)系確定了貸款利率。最終，美商務(wù)部得出中國企業(yè)接受的貸款存在補(bǔ)貼的結(jié)論。

3、進(jìn)口替代。我國對企業(yè)采取進(jìn)口替代的做法給予了很多優(yōu)惠政策，不僅在貸款、返還利潤和稅收、提高折舊率等方面給予優(yōu)惠，而且把采購國產(chǎn)設(shè)備或者配套的零部件也視作進(jìn)口給予優(yōu)惠等。在造紙行業(yè)中，普遍存在購買國產(chǎn)機(jī)械設(shè)備可抵免企業(yè)所得稅的做法。

4、鼓勵技術(shù)改造。我國的鼓勵技術(shù)改造政策具體可歸納為以下幾個方面：提供技術(shù)改造貸款、對進(jìn)口設(shè)備和進(jìn)口原材料減免進(jìn)口關(guān)稅、提高企業(yè)折舊率、減免中間試驗(yàn)產(chǎn)品的所得稅等。

5、外商投資優(yōu)惠。外商投資企業(yè)是一個特殊的利益群體。中國政府給予外商投資企業(yè)許多優(yōu)惠待遇，囊括了從稅收、關(guān)稅、以及融資等方面。在外資稅收政策方面，許多稅種尤其在所得稅的稅率、稅收減免、稅收返還(包括利潤再投資中的退稅)三個方面對外資企業(yè)實(shí)行分地區(qū)、有重點(diǎn)、多層次的稅收優(yōu)惠辦法。這些優(yōu)惠辦法一般都是對限定地區(qū)、產(chǎn)業(yè)實(shí)行。“十五”期間，紙漿、紙及紙板被列入國家《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中的鼓勵乙類，受到鼓勵乙類項(xiàng)目的各種政策優(yōu)惠。

（二）補(bǔ)貼與被反補(bǔ)貼

以晨鳴紙業(yè)為例，筆者在其上市公司年報發(fā)現(xiàn)‘補(bǔ)貼收入’一項(xiàng)（見圖6）。雖然年報未說明這些補(bǔ)貼收入的來源，但申述方的指控為這筆補(bǔ)貼收入打上了注釋。申述方指出，晨鳴紙業(yè)從2000年到2006年獲得超過1億美元的獎勵津貼和其他政府補(bǔ)貼，包括機(jī)械設(shè)備采購津貼、貼息貸款等。

按照WTO補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定，若政府向私人生產(chǎn)者或出口商提供的任何形式的收入或價格支持以及類似的利益在客觀上造成不公平競爭， 就應(yīng)當(dāng)視為一種補(bǔ)貼。從這個意義上講， 我國的上述產(chǎn)業(yè)鼓勵措施以及這些鼓勵措施的企業(yè)可能成為國際貿(mào)易規(guī)則所報復(fù)的對象。

在銅版紙反補(bǔ)貼案中，申述方認(rèn)為我國企業(yè)得到了來自中央政府、國家各部委、地方政府的13種補(bǔ)貼，包括中央和地方根據(jù)五年計劃給予的資金扶持和科研獎勵津貼，國家和省級政府對出口名牌企業(yè)的扶持政策，國家開發(fā)銀行的貼息貸款，發(fā)改委對重大國產(chǎn)設(shè)備增值稅的增量抵扣，“雙高一優(yōu)”技術(shù)改造項(xiàng)目的貼息優(yōu)惠貸款，政策性貸款和貼息，對外資企業(yè)給予兩免三減半、稅收優(yōu)惠等。在被反補(bǔ)貼的企業(yè)名單中，除晨鳴紙業(yè)外，還有江蘇金東、寧夏美利、山東華泰等企業(yè)。

值得注意的是，上述的補(bǔ)貼項(xiàng)目大部分是我國長久以來為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所制定和大力推行的產(chǎn)業(yè)政策。

三、貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)問題

在貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策的作用下，銅版紙行業(yè)規(guī)模在短短幾年內(nèi)就發(fā)生了巨大的變化。這種內(nèi)外結(jié)合的政策模式促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用是顯而易見的，然而銅版紙行業(yè)卻出現(xiàn)過剩產(chǎn)能、逼迫出口并最終被他國指控存在不公平貿(mào)易，引起我們對本案例多方面的思考。

（一）產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)和貿(mào)易政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)

對于反傾銷對象國而言，難以直接通過貿(mào)易渠道進(jìn)入反傾銷國市場并不意味著就不能參于該國的市場競爭。由于反傾銷并不是一味地遏制進(jìn)口，而是針對特定國家的具體產(chǎn)品，具有特定的指向。因此還存在常見的兩種方式供指控對象國產(chǎn)商選擇： (1)利用貿(mào)易轉(zhuǎn)移規(guī)避反傾銷；(2)采取直接投資規(guī)避反傾銷。

在上述兩種情形下，貿(mào)易保護(hù)和產(chǎn)業(yè)支持兩者間在政策目標(biāo)上是相悖的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說，貿(mào)易政策（反傾銷）的目的就是要在一定的保護(hù)期內(nèi)保護(hù)國內(nèi)企業(yè)抵御進(jìn)口產(chǎn)品的低價沖擊。而被我國反傾銷保護(hù)的行業(yè)，大多處于發(fā)展中或起步階段，因而往往被列入我國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄和外商投資指導(dǎo)目錄中被鼓勵投資。產(chǎn)業(yè)支持政策給予具有競爭優(yōu)勢的外資企業(yè)各種優(yōu)惠措施，以達(dá)到促進(jìn)直接投資的目的。反傾銷后，非對象國和對象國可通過投資參與進(jìn)口國國內(nèi)市場，直接與進(jìn)口國國內(nèi)企業(yè)進(jìn)行競爭，使得反傾銷迫使對象國放棄的市場份額并沒有完全被國內(nèi)生產(chǎn)廠商獲得，在一定程度上抑制了國內(nèi)競爭性行業(yè)的發(fā)展。這種結(jié)果顯然和反傾銷的政策預(yù)期在一定程度上不相符合。

（二）產(chǎn)業(yè)政策工具和貿(mào)易政策工具的協(xié)調(diào)

在實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策時，我國主要運(yùn)用的工具手段有財政、金融、物資供應(yīng)、對外貿(mào)易、外匯等（盛斌，2004）。通過對外貿(mào)易來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，或者說使得對外貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互促進(jìn)，一直是我國產(chǎn)業(yè)政策的主要內(nèi)容。因此，反傾銷作為貿(mào)易保護(hù)的政策工具，也可看成是我國產(chǎn)業(yè)政策的施行工具之一。然而我國在實(shí)施反傾銷措施的同時，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)還采取其他的產(chǎn)業(yè)政策工具，比如提供扶持資金、稅收減免、貼息貸款等等。這些政策工具的運(yùn)用，對于降低企業(yè)運(yùn)行成本、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的升級和發(fā)展具有一定的作用。但問題在于部分政策工具還存在著企業(yè)、產(chǎn)業(yè)特定性問題，也因此必然會增加出口產(chǎn)品面臨遭受他國反補(bǔ)貼貿(mào)易壁壘的風(fēng)險。特別是在實(shí)施反傾銷措施以后，我國多數(shù)的行業(yè)都表現(xiàn)為產(chǎn)量擴(kuò)大和出口增加，這會進(jìn)一步放大這種風(fēng)險。

（三）政府干預(yù)和市場機(jī)制

從其實(shí)質(zhì)來看，產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策就是政府參與行業(yè)間的資源配置，這種‘看得見的手’分配資源的方式有別于市場機(jī)制下‘看不見的手’引導(dǎo)資源配置的方式。江小涓（1996）指出，如果認(rèn)為存在短缺或過剩、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、技術(shù)進(jìn)步慢等問題，都需要制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策來解決，一方面高估計了政府的能力，另一方面又過低估計了市場機(jī)制的作用。

在市場需求旺盛時期（反傾銷后就是如此），政府對產(chǎn)業(yè)的支持政策會成為引導(dǎo)投資方向的信號，使得進(jìn)入這些行業(yè)的企業(yè)數(shù)量在短時間內(nèi)迅速增長，可能超出由市場機(jī)制引導(dǎo)下的最優(yōu)規(guī)模。在短時間內(nèi)表現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)劇烈變動，由此引發(fā)投資過熱、產(chǎn)能過剩等問題，造成較快成長起來的行業(yè)經(jīng)過一段急劇擴(kuò)張時期之后很快進(jìn)入相對飽和階段。

基于以上分析，從政府的制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策的角度來說，應(yīng)注意以下三個方面的政策協(xié)調(diào)：

第一、 反傾銷與產(chǎn)業(yè)支持。 對產(chǎn)業(yè)實(shí)施鼓勵和支持政策時應(yīng)考慮政策的外部性，避免因反傾銷后國內(nèi)出口增加時遭遇他國反補(bǔ)貼。另一方面，政府、企業(yè)還應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)訴，在實(shí)踐中積累應(yīng)訴經(jīng)驗(yàn)，共同應(yīng)對國外對中國產(chǎn)品發(fā)起的反補(bǔ)貼調(diào)查。

第二、 反傾銷與吸引外資。實(shí)施反傾銷與吸引外國直接投資協(xié)調(diào)配合應(yīng)注意制定合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，調(diào)整引資政策。在對某個行業(yè)采取對外反傾銷的同時，應(yīng)慎重考慮是否設(shè)為鼓勵外資進(jìn)入的行業(yè)，從進(jìn)口與投資兩個方面同時減弱國外產(chǎn)品的沖擊。

第三、反傾銷與反規(guī)避。反傾銷政策并不能取得‘畢其功于一役’的效果。相反，采取反傾銷措施之后，還會引發(fā)對象國和非對象國企業(yè)的策略性行為。因此反傾銷后，要進(jìn)一步要求政府加強(qiáng)對被保護(hù)行業(yè)的宏觀調(diào)控，注意反傾銷措施引發(fā)的貿(mào)易轉(zhuǎn)移和貿(mào)易轉(zhuǎn)向問題。既加強(qiáng)反傾銷調(diào)查力度 ，又加強(qiáng)對反規(guī)避措施的監(jiān)控。▲

參考文獻(xiàn)：

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