［摘 要］ 國有資本經營收益是國有資本經營預算的主要來源，對國有資本經營收益的確認和管理是實施國有資本經營預算的必要環節。通過對國有資本經營收益范圍的認定，國有資本經營收益的歸屬確認，提出國有資本經營收益征繳應遵循的原則、方法，對當前全面推進建立健全國有資產經營預算有重要借鑒意義。

［關鍵詞］ 國有資本；國有資本經營收益；確認；征繳

［中圖分類號］F812.43［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2008）17-0063-04

國有資本經營收益是指國有資本經營、轉讓、清算等形成的財政預算收入，包括國有企業、國有獨資公司依法上繳的稅后凈利潤，國有控股、參股企業分配的國有股利，以及企業國有產權轉讓收入和企業清算凈收益中國家所得的部分，是政府非稅收入的重要組成部分。

一、國有資本經營收益構成及歸屬

（一）國有資本經營收益的構成

從整體來看，國有資本經營收益按形式可分為兩大部分：一是稅后利潤類收益，即企業實現的稅后利潤應屬國有資本分得的部分，包括股息、紅利、承包上繳利潤等；二是產權（股權）轉讓類收益。具體來講，國有資本經營收益包括以下內容：

1． 國有企業應上繳國家的稅后利潤，是指企業稅后凈利潤扣除彌補以前年度虧損后的余額，按一定比例上繳的稅后利潤，上繳后的余額可按規定提取公積金、公益金。

2． 有限責任公司中國家作為出資者按照出資比例應分取的紅利，是指有限責任公司中，國家作為出資者根據股東會批準的利潤分配方案，按照出資比例應分得的紅利。

3． 股份有限公司中國家股應分得的現金股利，是指經股東會批準的利潤分配方案中國家股應分得的現金股利。

4． 國有產權轉讓收入，是指國有企業的產權持有人轉讓國有產權取得的收入。

5． 對有限責任公司中國家出資轉讓的收入、股份有限公司中國家股股權轉讓（包括配股權轉讓）的收入，是指國家出資轉讓收入、國家股股權（配股權）轉讓收入。

6． 各級政府授權的投資部門或機構以國有資產投資形成的收益應上繳國家的部分。

7． 其他非國有企業占用國有資產應上繳的收益和其他按規定應上繳的國有資本收益。

（二）國有資本經營收益的歸屬

根據《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發［1993］85號）的規定，國有企業要“逐步建立國有資產投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤上交的分配制度”。從權益上講，企業實現的稅后利潤歸投資者所有，應當依法向投資者分配。財政部、原國家國有資產管理局、中國人民銀行頒發了《國有資產收益收繳管理辦法》［（94）財工字第295號］，把國有企業應上交的利潤納入了國有資產收益范圍。為了支持國有企業增強資本積累，作為過渡措施，按照國務院的規定，國有企業的稅后利潤暫緩收繳。

此后國有企業一直遵循“稅后利潤作為國家再投資，留在企業內部作為企業發展基金”的行為模式。這是因為當時國有企業固定資產投資由撥款改為向銀行貸款，還本付息由企業來負擔。另外，當時的國有企業承擔了部分政府職能。但是近年來，隨著國企改革和社保體系的逐步建立，國有企業的經營狀況和社會負擔早已迥然不同，國有企業改革也取得了比較重大的進展，盡管還有許多國企仍在虧損，但國有企業總體在向著盈利的方向發展。數據顯示，2005年全國國有企業實現利潤總額9 500億元，其中前10名央企2005年實現的利潤占全國國企實現利潤的53%，占166家央企實現總利潤的80%以上。另據國務院國資委2007年1月發布的統計數據顯示，2006年全國國有企業實現利潤1.1萬億元，其中159家中央企業實現利潤7 546.9億元，同比增長18.2%；1 031家省市級國有及國有控股企業實現利潤2 097.2億元，同比增長38%。據財政部研究機構估算，2007年中央企業的收益將超過8 000億元，如果加上地方國有企業利潤，收益規模將超過1.2萬億元。然而，國有企業稅后利潤一直沒有上繳［1］。

隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步完善，多種企業組織形式和多種所有制經濟成分相互并存，國有資本要保值增值，就必須按“誰投資，誰受益”的市場化原則，向被投資企業取得相應的回報。而且，國家對企業的投資，無論采取何種形式和渠道，從其資金性質上來講，都屬財政資金范疇，投資的效益就反映了財政資金的使用效益，因此，國有資本經營收益就成為衡量財政資金使用效益的重要指標之一，收取國有資本經營收益是財政義不容辭的責任和應盡的義務。2003年國資委成立，國有企業出資人到位后，國有企業經營狀況明顯好轉，這為國有企業經營收益上繳提供了現實的可行性。

2006年6月財政部會同國務院國資委起草，并向各部委廣泛征詢意見的《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》，對于國有或國有控股企業上繳國有資本經營收益及分紅的范圍劃定，不僅涵蓋了國資委統領的央企以及地方各級國企，還包括中央匯金公司作為主要出資人的各大國有或國有控股金融企業，以及國家各部委下屬的國有企業。

2007年5月31日，國務院常務會議研究決定從2007年開始在中央本級試行國有資本經營預算，地方試行的時間、范圍和步驟由各地政府決定。會議提出試行國有資本經營預算要堅持的首個原則是“統籌兼顧、適度集中”，統籌兼顧企業自身積累、發展和國有經濟結構調整及國民經濟宏觀調控的需要，合理確定國有資本收益分配比例。實行國有資本經營預算，是國家以所有者身份取得企業國有資本收益，用于支持實施產業發展規劃、國有經濟布局和結構調整、企業技術進步、補償國有企業改革成本以及補充社會保障。

二、加強國有資本經營收益確認和管理的必要性

（一）國有資本經營收益是《公司法》賦予股東的基本權力

資本的收益權是《公司法》賦予股東的最基本的權力之一，國有資本經營預算依據的是資產所有權及其派生出來的收益權和支配權，國資機構對履行出資人職責的國有資本理應以資產所有者身份享有資本性收益，包括國有資本分享的企業稅后利潤，國有股股利、紅利、股息和依法由國有資本享有的其他收益，以及國有資本的轉讓收入。

按照《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》，建立國有資本經營預算的原則性制度框架，要將國有資本經營收支從公共預算中分離出來單獨反映，這既是深化財政預算管理體制改革的措施之一，也是中國財政預算體制的重大調整。而作為國有資本經營預算重要組成部分的國有資本經營收益，既是國資機構作為出資人應享有的資本回報，也是國資機構履行出資人其他職能的需要。

（二）國有資本分享經營收益是市場經濟條件下現代產權制度的必然要求

國有企業改革的目標是建立現代企業制度，而現代產權制度則是構建現代企業制度的基礎。黨的十六屆三中全會審議通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出了要“建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”。建立國有資本收益制度正是這種現代產權制度的必然要求。在市場經濟條件下，產權是一個集合范疇，包括剩余索取權、經營者選擇權及重大決策權等一系列派生性權利。其中，剩余索取權是指對企業稅后凈利的終極所有權和分配權，是產權中最重要的權利。剩余收益的索取方式有現金收益和賬面收益兩種，在股份制企業中，現金收益表現為股息和紅利，賬面收益表現為增加的所有者權益，如增加的資本公積和未分配利潤等。無論采用何種剩余收益的索取形式，只要國家擁有國有資本的所有權，就應當行使對國有資本的投資收益權，或者說應當分享國有資本的經營收益。

（三）國有資本參與國有企業稅后利潤分配是維護市場主體公平競爭的需要

以公有制經濟為主體，多種經濟成分并存，是我國社會主義市場經濟制度的重要特征。在市場競爭主體范圍內，不僅包括國有企業，也有集體企業、私營企業、外資企業以及混合所有制企業等。而其中國有企業的經營活動遵循市場經濟活動的一般規律，對于建立社會主義市場經濟體制具有舉足輕重的作用。按照市場經濟的要求，企業實現利潤的基本分配模式是先征稅后給投資者分配投資收益。作為市場競爭主體的國有企業，在實現利潤的分配上也應遵循這一模式，即國家對其實現利潤征收所得稅后，再參與稅后利潤的分配。相反，如果國有企業實現利潤采取“稅利合一”的形式上繳國家財政，就使國有企業在市場經濟活動中處于一種特殊的優勢地位，這樣既不利于國有企業經營機制的轉換，也不利于市場經濟環境中公平競爭機制的形成。

（四）國有資本經營收益是實現國有資本保值增值的重要途徑

實現國有資本保值增值，發展壯大國有經濟，必須建立在國有企業加快發展的基礎上。國有資本收益的征收很大程度上是為了進一步扶持企業發展，從宏觀上便于政府調整優化國有經濟布局和結構。沒有國有資本經營收益的確認，國家就難于對企業統一規劃、調控，企業發展就會陷于盲目和失去強有力的經濟支撐。將國有資本經營收益重點投入對國有企業的追加資本、增購股份等資本性支出；支持國有企業自主創新、資源戰略投資等發展經費支出和發展環境建設支出；支持國有企業重組改制等改革經費支出以及劃轉社保基金和公共預算的支出等，是實現國有資本保值增值的需要，對于培植國有經濟發展后勁，促進國有企業的改革與發展具有重要意義。

三、國有資本經營收益確認的原則、方法

（一）國有資本經營收益確認的原則

1． 必須遵循等量資本獲取等量收益的原則。等量資本獲取等量收益是市場經濟的一條基本原則，堅持這一基本原則對于保證國有資本的保值增值尤為重要。大量事實證明，在國有企業股份制改造過程中，由于所有權虛置和企業治理結構的失衡，在許多國有資本參股甚至控股的混合所有制企業，如股份制上市公司中，國有資本的收益權往往得不到充分的保證，一些企業在“內部人控制”下，采取各種手段侵蝕國有資本股權收益，如同股不同資、同股不同利、同股不同權、國有股低價轉讓、剝奪國有股配股權等，使國有資本縮水貶值。為此，必須強調等量資本獲取等量收益的原則，以有效防范國有資產的流失。

2． 必須遵循“統籌兼顧、適度集中”的原則。要統籌兼顧企業自身發展和國民經濟宏觀調控的需要，合理確定國有資本經營收益分配的比例。需要注意以下兩點：第一，國家股東在確定分紅比例時，應確保企業用利潤進行再投資符合國家關于國有經濟布局戰略調整的方向和范圍的指導方針；第二，國家股東應根據市場上的投資回報率等因素，為該企業或該行業確定一個合適的“標桿回報率”。在確定“標桿回報率”時，需考慮兩方面的因素：一是國有企業承擔的一定程度的“公益”職能；二是國有企業享受的國家給予的壟斷地位等特權和隱性補貼。

3． 必須遵循“循序漸進，分類處理”的原則。從國外的經驗看，采取“一刀切”是行不通的。因為企業的現金流和資本結構不同，對不同行業的不同企業需要一個不同的比例。可以先在收益較高的如電力、電信、石油等帶有明顯壟斷性的行業進行試點，優先考慮收繳壟斷行業的超額利潤，對已完成企業改制和主輔分離的國有企業也應列入優先收繳名單。對于具有一定壟斷性行業的企業，應確定相對較高的收益上繳比例；而對于一般競爭性行業的企業，可適當降低上繳收益的比例。同時，要考慮國企改制成本和補充社會保障資金的需求。分紅比例不一定很高，如果分紅比例過高，對企業的競爭力會有負面影響。

（二）國有資本經營收益確認的方法

在全國建立統一的國有資本經營預算制度之前，北京、上海、深圳等地進行了相關探索。從它們的經驗來看，國有資本經營收益的投資權、分配權的合理使用與有效監督十分重要。深圳市實行國企紅利征管已近10年，上繳利潤每年約為15億元，到2006年底國有資產收益累計達108億元，其中用于企業改革支出約20億元，用于支持企業發展壯大約80億元。深圳國有企業大多已實現了多元化的產權結構，分紅由董事會、股東會討論決定，目前分紅比例一般不超過20%，少數企業在30%~40%之間，其多元化的產權結構，可以保證分紅不會過度，不會影響企業的運營與發展。

從全球范圍來看，不同國家對國有企業的分紅政策及分紅比例差別也很大。分紅水平高的達到盈利的80%~90%，一般的為盈利的1/3~2/3。

國資委在制定國有資本經營預算試行草案時，提出按行業不同設定不同的上繳參數，企業根據其在行業中的排名不同，乘以行業參數，計算出可以上繳的比例。央企分紅的比例大致在0%~15%之間，有些行業可能不收繳，有些行業收繳高一些，主要的依據是相關行業的布局調整情況。這種按行業劃分比例的繳納紅利方式，其實是一種過渡性方案。

近幾年央企雖得到了快速的發展，財務指標也好轉，但是由于發展過快，企業對資金的需求非常大，許多企業都在努力通過各種渠道來進行融資，比如IPO、發債等，如果收繳紅利比例太高，在某種程度上會對企業的發展產生不利影響。

分紅比例的劃分，將是對企業的發展戰略規劃以及預算、財務體系的一個整體調整，應該結合行業和企業的實際情況，設計出比較切實的比例和繳納方式。不同行業、不同企業應該有不同的分紅率，整齊劃一的、適用于所有企業的分紅率很難是合理的分紅率。具體來講，第一，按行業分類上繳的具體形式是將企業分為壟斷性企業、部分壟斷性企業和充分競爭性企業3類。按照這樣一個分類，上繳的國企紅利比重應是由高到低。對于壟斷性企業，可按固定比例，如按可分配利潤的15%~25%，最好不要超過30%。第二，對于不同企業的合理的分類標準應是具體企業的增長潛力，應根據企業或業務所處的成長階段和發展前景確定不同的分紅率。具體來講：（1）處于成熟階段的業務，盈利豐厚但增長潛力已經基本窮盡，再投資的回報率很低。對于這樣的業務，合理的分紅政策應該是，用高分紅率把現金拿走，投資于有較高回報率的業務；（2）處于成長期、具有高增長前景的業務，例如正在進行研發的高科技項目，合理的分紅政策應該是低分紅或不分紅。此外，國家股東的分紅政策尤其應該鼓勵企業用留下的利潤支持高風險但有前途的創新投資項目。把企業從成熟業務所獲得的利潤再投資于高風險的創新活動，是大型企業技術進步的一個重要源泉。國家股東應該盡力對所提議的創新投資作出正確的技術和商業判斷，進而在眼前利益和長遠利益之間做出合理的平衡，確定合理的分紅政策，以鼓勵企業的創新精神［2］。

對國有資本經營收益的收繳亦應采用分類的辦法，具體來講：對企業改制中國資轉讓、國資經營公司國有股份、股權轉讓收益應由國資委在產權變更環節負責收繳；對國資經營紅利收益宜由各資產經營公司在董事會、股東大會通過企業利潤分配方案后收繳；對國有獨資企業要核定利潤上繳比例，分別由作為出資人的資產經營公司或國資委負責收繳；對其他國資經營收益（如經營權拍賣、配股權轉讓、國資經營績效收益等）按源頭控股原則由國資委負責收繳［3］。

目前需要解決的難點是：一是部分國有企業及其領導缺乏國有資本經營收益上繳意識，拖延、截留甚至阻撓國有資本收益的征繳；二是國有資本經營收益征繳主體缺乏獨立性，處于有職無權狀態，對國有資產授權經營公司收益分配的不規范行為缺乏制約；三是由于統一的國有資本出資人制度尚未建立，國有資產授權經營公司仍處于多頭管理狀態，使國有資本經營收益的征繳和經營預算難以正常進行。

針對上述存在的問題，我們認為，國有資本經營收益的征繳應主要抓好以下幾項工作：第一，落實出資人職責。落實出資人職責是解決國有資本經營收益問題的前提。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》強調了“建立健全國有資產管理和監督體制”，明確了由“國資委”代表政府統一履行出資人職責。國資委受政府委托并代表政府履行出資人職責，從而擁有國有資本經營收益權，要以政策法規的形式樹立和強化國有企業必須向國資委上繳國有資本經營收益的觀念和意識。第二，正確行使出資人權利。正確行使出資人權利是加強國有資本經營收益管理的關鍵。盡快建立和完善國有資本出資人制度，在對國有產權進行界定和評估的基礎上，將目前分散在各個行政主管部門的國有資本所有權職能集中收歸統一的國有資產專職管理機構，以確保政出一門。第三，盡快出臺與國有資本經營收益征繳相關的配套措施，如國有資本經營公司外部財務監督機制、國有資本進入退出機制、國有資本經營績效考核與獎懲機制、國有股權管理與轉讓機制等［4］。第四，逐步建立政府國有資產財務報告制度。以權責發生制為基礎，通過建立規范的國有資本經營預決算報表體系，進而形成政府國有資產年度財務報告制度，其中財務決算報告和審計報告要嚴格披露國有資本構成及經營收益相關信息。這不僅是政府履行國有資產出資人的要求，同時也是政府接受公眾監督的重要手段。完整的政府財務報告應包括現金流量、資產負債等多方面的信息，以向各方提供政府履行國有資產出資人職責，監督、管理、營運國有經濟資源的全部信息，從而使得信息使用者對于政府出資人行為有一個客觀和全面的判斷，這對于建立透明型和績效型政府，將產生重大而深遠的影響［5］。

主要參考文獻

［1］ 劉虹． 開啟國企紅利時代［J］． 上海國資，2007（6）．

［2］ 世界銀行. 中國經濟季報［R］. 2007年5月．

［3］ 夏林生． 編制國有資本經營預算初探［J］． 預算管理與會計，2005（3）：42－44．

［4］ 胡蘇． 國有資本投資收益征繳制度的重建［J］． 發展研究，2006（7）：12－14．

［5］ 武漢市國資委政策法規處課題組． 淺議國有資本經營預算制度的會計基礎［EB／OL］． 國務院國有資產監督管理委員會網站，2007-04-11．