政策性農業保險試點進展回顧及推廣建議

一、2007年政策性農業保險試點進展與2008年推廣計劃

2007年以來在全國6個省區試點推行的政策性農業保險是一種財政補貼型保險，即財政補貼部分保費，農戶負擔部分保費。其實質是政府通過在保費方面的補貼支出，并通過大面積的普及推廣，將可能出現的農業生產風險部分轉移到保險公司和未受災農戶，從而既達到保障農業生產的目的，又適當減輕政府將來因自然災害可能承擔的巨額救災支出壓力。

實踐證明這種農業風險分散機制的推進較為順利。中國保監會公布的數據顯示，截至2007年底，政策性農業保險已覆蓋全國4980.85萬（戶次）農戶，農作物承保面積達到2.31億畝，承保牲畜5771.39萬頭，家禽3.25億羽，保險金額達到1126億元，保費收入達到51.84億元，同比增長514.95%。根據無憂會計網（WWW.51.kj.com）數據顯示，全國僅中國人保在政策性農業保險方面，承保的農作物面積就已突破7600萬畝，是2006年全國主要農作物承保面積的17倍，實現保費28億元，保費規模是2006年的12.5倍。據湖南省政府門戶網報道，2007年湖南省承保水稻2935萬畝，承保面達46.6%；承保棉花150萬畝，承保面達65%；承保能繁母豬380萬頭，承保面100%。三項合計保費收入7.48億元，其中財政安排保費補貼5.06億元（中央財政2.43億元，省級財政1.98億元，其余由地方財政補貼），已累計支付保險賠償4.3億元，受益農戶達926萬戶。

2007年試點推行的政策性農業保險品種主要為水稻、棉花等種植物保險和能繁母豬保險。種植物保險方面，以全國糧棉重要生產基地之一岳陽市為例，該市轄內6個縣（市）農作物實際投保面積達到351.25萬畝，其中臨湘市投保率達99.9%。能繁母豬保險相比水稻、棉花綜合保險推出稍遲，但投保率普遍較高，對生豬養殖基地之一的岳陽縣抽樣調查顯示，2006年投保率為零，2007年實際投保67796萬頭，投保率達100%。

2008年，國家計劃在全國推行政策性農業保險，并計劃增加投保品種、擴大投保面、提高投保率。如據湖南省財政廳金融與債務處處長張立東介紹，今年，湖南在2007年的基礎上主要新增了油菜保險、奶牛保險。其指出，中央財政提高了保費的財政補貼標準：種植業保費方面，中央財政由過去補貼25%上調到35%，農戶負擔由40%下降30%；養殖業方面要求做到應保盡保，其中能繁母豬中央財政補貼50%，奶牛補貼30%，省級財政均補貼30%。農民交費水平則相應下降，其最多承擔的保費分別為：水稻每季每畝5.04元，棉花每畝7.2元，油菜每畝2.7元，能繁母豬每頭12元，奶牛每頭80元。

實地調查也了解到，基層均計劃進一步擴大投保面、提高投保率。如中華聯合財產保險公司岳陽中心支公司反映，其將在成功推廣水稻、棉花、能繁母豬保險基礎上，逐步推廣奶牛、雞鴨養殖和大棚蔬菜、柑橘、油菜等種植保險，成熟一項推廣一項。在全國簽下政策性農業保險第一單的平江縣，今年將從過去主抓水稻、能繁母豬保險擴展到水稻、棉花、油菜、能繁母豬、奶牛五個品種，計劃投保129.95萬畝農作物，同比增長29.95%，牲畜投保94450頭，同比增長28.85%。

二、基層各界對政策性農業保險的反映和看法

（一）基層普遍肯定政策性農業保險成效明顯、意義深遠

一是有助于保障農業生產安全，穩定農村社會。調查中湘陰縣、臨湘市農辦的負責人均認為，政策性農業保險能增強農業抗風險能力，有利于調動農民生產積極性，能有效保障農業生產，是一項很好的惠農政策，對積極構建和諧社會也具重要意義。調查顯示，已投保地區受災農作物多已獲賠，如2007年春夏之際湖南遭遇罕見旱災，其中岳陽市10個縣（市、區）的118個鄉鎮受旱，受旱耕地面積達131萬畝，農作物受損嚴重。得益于農業保險投保，岳陽市全轄在2007年旱災中共獲賠4413.33萬元。臨湘市部分受訪的獲賠農戶向調查組反映，正是因為聽從政府宣傳而投了保，否則2007年大旱將血本無歸，其表示今后年年都將投保。調查中當地一些鄉鎮村干部反映，2007年雖然普遭大旱，但農村社會穩定狀況明顯好于過去，農業生產得到有效保障。而據湖南門戶網報導，今年初湖南因冰凍天氣影響，能繁母豬死亡數萬頭，投保農戶均獲得的保險理賠已達2500多萬元，有效降低了農民損失，提高了生豬養殖積極性。

二是有助于降低農業貸款風險，暢通信貸支農渠道。2007年湖南省雖遭罕見旱災、2008年初遭遇罕見冰凍災害，但因投保農戶及時得到保險公司的賠付，農信社沒有出現自然災害后不良資產激增的情況，資產質量好于同期。對此，岳陽市多個縣市農信社負責人認為，政策性農業保險的推廣能有效化解小額農貸的信貸風險，并將促使其增加“三農”的有效信貸投放。如岳陽縣農作物獲賠1335.66萬元，能繁母豬獲賠15.43萬元，2007年4月-2008年4月不良貸款余額逐漸下降，不良貸款率下降2個百分點。

（二）基層要求改進政策性農業保險的呼聲較為強烈

基層各界對今年來保險公司擴大保險品種表示歡迎，認為這符合農業生產的實際需求，但其認為除了品種擴大外，仍有多個問題需要解決，否則進一步推廣普及會遭遇阻力。

1.農戶普遍反映保險金額過低，希望適當提高。政策性農業保險的目的是保障農業生產、維護農村穩定，這其中的重點就是通過保險使農戶受災時減產不減收。但目前的情況是政策性農業保險金額過低，不能很好覆蓋農業風險損失。如2007年開展的湘鄂贛22個地市中晚稻種植成本抽樣調查顯示，22個地市中晚稻種植成本均值達到每季每畝448.1元，而目前水稻綜合保險金額僅從每季每畝240元上升到250元。平江縣三市鎮永安村負責人反映，水稻種植保險金額提高才能真正達到減產不減收的目的。能繁母豬保險方面，岳陽縣楓樹灣畜牧有限公司負責人尹五光反映，一頭能繁母豬價值在4000-10000元之間，但保險金額僅為1000元，明顯偏低，當前養豬戶最擔心瘟疫橫行，寧愿保險公司提高保費以增加保險金額。

2.部分地區反映自愿投保成強制安排，部分農戶質疑統一性投保要求，希望有自主選擇權。一方面，自愿投保成強制投保，基層為完成任務不得不采取一些變通措施。或先行墊款，再行收取；或從糧補、能繁母豬補貼中抵扣；或由財政與保險公司商定后統保，理賠資金財政自主安排。如平江縣三市鎮永安村負責人反映：鎮政府給

該村分配指標復種面積1500畝，每畝單季交保險費5元，兩季合計金額1.5萬元，全部由村上用現金（村上先行借款）墊交到鎮政府，鎮政府再統一交到縣里。于2008年2月由鎮政府退回村上墊交本金1.5萬元。

另一方面，無論是災害頻發區還是災害偶發區，均按照統一標準投保，災害偶發區農戶感覺不公平，不愿投保。要求有自主選擇權，或者調整保險費率。如岳陽市屬于山地、丘陵、平原共生地帶，災害發生頻率、強度都不相同，但全部按照同一投保標準進行，保險公司沒有設計針對不同情況的保險品種。

3.基層政府、農口部門及保險公司普遍反映查勘定損困難，希望簡化有關手續。農業是自然再生產行業，分布廣，品種多，生產周期不一，查勘定損本就較為困難，而且由于人力資源、技術等問題，不可能精準核定，其過程也不可避免存在一定程度的道德風險。如中華聯合岳陽市中心支公司負責人介紹，目前全市由于上述原因查勘定損不能精準核定的理賠案件占20%左右。同時，也有保險公司、農口部門反映，正是由于查勘定損不可能全面，也使得道德風險不可避免。一些農戶索賠時，將沒有投保的農作物也一并計算在內要求保險公司賠付。

4.部分農戶反映投保理賠不同步，責任劃分不明確。基層反映，目前投保主要有以鄉鎮、村為單位的統保統賠和農戶直接投保賠付兩種方式。其中大多數縣市采取便于管理的統保統賠模式，如岳陽市平江縣27個鄉鎮780個村選擇統保統賠，占比97.5%。對于統保統賠的，中間存在代理人（鄉鎮、農技站等）的問題。根據保險公司要求，代理人按畝數35%的比例將轄區內的保費收齊后才能簽訂承保協議。而投保農戶認為，將保費交納給代理人后，即應享受承保權力，至于代理人保費是否收齊后到保險公司投保，與農戶無關系，在此期間的保險責任應由保險公司承擔。顯然，這里存在責任明確的問題，如果處理不當，易導致保險糾紛。

三、有關建議

（一）組成專家組合理測定政策性農業保險各品種保險金額

過低，農戶不愿投保，也難以達到減產不減收的目的；過高，保險公司難以承受。此外，統一性投保標準對于不同地區的投保農戶顯得不公平。由于全國各地農作物地區差異明顯，建議按照地區類型測定保險金額，可根據各地歷史災情，劃分出災害頻發區、災害易發區、災害偶發區等多種類型，然后測算設定各個類型地區的保險金額。建議保險金額根據成本測定，保險費根據不同類型地區設定。

（二）設計并推行“簡式查勘定損理賠”操作規則

建議政策性農業保險承保公司總公司根據農業生產的特點，會同有關農口主管部門，設計并推行以村組為單位的“簡式查勘定損理賠”操作規則，對農戶理賠實行批量操作。

對于農戶小額投保，以村組為單位出具損失情況證明并填報“政策性農業保險農戶批量查勘定損審批表”，其后以村組為單位附加村組核定的損失理賠基本情況和農戶申請明細，保險公司僅審批以村組為單位的索賠申請。保險公司可以與村組簽訂合作協議，給予村組相應比例的業務費，對村組上報的結果可以采取抽查方式予以確認，并在協議中規定，出現虛報情況的，保險公司可以不予理賠。該操作規則的主要特點是效率優先、便利優先，犧牲一定準確性和公平性，在目前普遍反映存在這一問題的情況下，可以認為是一種合理制度安排。而且，出于利益共同體的情況下，村組虛報的代價過大，因此制度具有合理性。

對于農戶大額投保（如種養殖基地集體投保、百畝或百頭以上種養殖大戶等）的情況，仍可單獨建賬按照常規程序審批核準。

（作者單位：中國人民銀行岳陽市中心支行）