非稅收入收繳管理工作中的問題及相關(guān)建議

隨著我國財政管理體制改革的不斷推進(jìn)，非稅收入已逐步納入財政預(yù)算管理。為進(jìn)一步發(fā)揮國庫的監(jiān)督職能作用，積極配合政府非稅收入管理改革，本文通過對非稅收入收繳情況的調(diào)查和分析，對如何推進(jìn)政府非稅收入收繳管理制度改革，進(jìn)而實現(xiàn)非稅收入直繳入庫提出相關(guān)建議。

一、非稅收入總體情況

“收入全額上繳財政、逐步納入預(yù)算內(nèi)管理、實現(xiàn)收繳分離”是非稅收入收繳管理制度改革的主要內(nèi)容。目前非稅收入管理模式主要有兩種：一種是納入財政預(yù)算管理的非稅收入，收妥后劃轉(zhuǎn)國庫；另一種是財政預(yù)算外的非稅收入，最終繳入預(yù)算外財政專戶。隨著財政管理體制改革的不斷推進(jìn)，非稅收入正逐步被納入預(yù)算管理，以大連市為例，2007年大連市本級非稅收入項目263項，其中繳入國庫的167項，占比63.5%，繳入財政專戶的96項，占比36.5%。

繳入國庫的非稅收入按照是否通過過渡賬戶，收繳流程一般分為兩種：一種是通過“財政收款過渡專戶”集中匯繳，定期劃轉(zhuǎn)國庫或財政專戶，另一種是直接繳入國庫。在集中匯繳方式下，根據(jù)是否實行收繳分離，又分為兩種形式：一種是財政部門或執(zhí)收單位開具繳款單后，繳款人將資金通過開戶銀行繳入“財政收款過渡專戶”；另一種是財政部門或執(zhí)收單位自行收款，定期繳入“財政收款過渡專戶”，目前大連市大部分非稅收入收繳項目均未實行收繳分離。2007年大連市繳入國庫非稅收入中通過“財政收款過渡專戶”和直接繳入國庫的非稅收入占比分別為25.86%和74.14%。

近年來，政府非稅收入呈快速增長之勢，已經(jīng)成為地方財政收入重要組成部分，如何及時將所有非稅收入項目納入預(yù)算管理、收歸國庫，確保財政性資金安全與完整，成為值得關(guān)注的問題。以大連市為例，從總量上看，2007年地方級非稅收入總額占當(dāng)年地方級財政收入的49.61%，略高于當(dāng)年稅收收入。從增長速度看，近5年地方級非稅收入總量快速增長，年均增長率達(dá)到188%，是同期財政收入增長速度的5.5倍，是稅收收入增長速度的7.5倍。從構(gòu)成來看，政府性基金收入一直占有絕對的比例，2007年占地方級非稅收入總額的79%。

二、非稅收入收繳管理工作中存在的問題

（一）收費(fèi)主體多元化，專戶分散不利于管理

目前，大連市本級非稅收入執(zhí)收單位有100多家，個別執(zhí)收單位用于收繳非稅收入的賬戶不止一個，如某執(zhí)收單位通過在某銀行開設(shè)的基本戶和“財政收款過渡專戶”兩個賬戶向國庫劃轉(zhuǎn)非稅收入。執(zhí)收單位如此之多，分散了財政部門的監(jiān)管力量，使財政部門難以實施全面、有效的監(jiān)督管理，無法完全掌握非稅收入的真實情況；非稅收入賬戶分散，增加了非稅收入的管理成本，嚴(yán)重影響了政府部門對非稅資金的統(tǒng)籌使用效率。

（二）入庫時間和金額存在人為隨意性，非稅收入不能及時、足額入庫

非稅收入放在“財政收款過渡專戶”，由財政部門或執(zhí)收單位定期手工開具一般繳款書將資金劃轉(zhuǎn)國庫，至于何時劃轉(zhuǎn)、劃轉(zhuǎn)金額為多少由財政部門或執(zhí)收單位視當(dāng)月或當(dāng)年的預(yù)算收入完成情況來決定，這成為人為調(diào)節(jié)財政收入入庫進(jìn)度的一種手段，具有較強(qiáng)的主觀性，無法保證國庫資金應(yīng)收盡收，足額入庫。

（三）商業(yè)銀行從自身利益角度考慮，不能有效履行非稅收入經(jīng)收職責(zé)

非稅收入委托銀行代收是實現(xiàn)“收支兩條線”管理的重要手段，但由于沉淀在各專戶的非稅收入金額龐大，商業(yè)銀行具有積極爭取財政部門或執(zhí)收單位將各專戶在本行開戶并把收繳的非稅收入盡可能留下的利益傾向，與商業(yè)銀行作為國庫經(jīng)收處應(yīng)及時準(zhǔn)確將國庫資金及時劃繳入庫的原則相違背。另一方面，執(zhí)收單位或財政部門不想放棄對財政性資金的控制權(quán)，怠于推行非稅收入收繳改革，更不愿主動承擔(dān)商業(yè)銀行辦理非稅收入收繳業(yè)務(wù)的手續(xù)費(fèi)，而銀行從自身成本與收益配比的角度考慮如果不沉淀資金，為服務(wù)一家或幾家執(zhí)收單位而設(shè)立網(wǎng)點(diǎn)經(jīng)收非稅收入必然虧損，與銀行的經(jīng)營理念相違背，商業(yè)銀行沒有愿意承辦該業(yè)務(wù)的積極性。同時，由于非稅收入收繳銀行過多，加大了國庫部門對商業(yè)銀行非稅收入經(jīng)收工作的監(jiān)管難度。

（四）繳款書經(jīng)常由于填寫不規(guī)范而退票，造成非稅收入入庫不及時

非稅收入一般由執(zhí)收單位開具“一般繳款書”匯繳國庫部門，由于執(zhí)收單位人員素質(zhì)參差不齊，對財政預(yù)算科目、名稱和預(yù)算級次等的變化掌握不及時，往往導(dǎo)致“一般繳款書”填制不規(guī)范。從國庫柜面監(jiān)督看，2008年1月至5月，大連市本級國庫部門因非稅收入一般繳款書填寫不規(guī)范造成退票的筆數(shù)為15筆，占全部退票筆數(shù)的22%，金額為204.81萬元，占全部退票金額的21%，這部分資金延遲入庫至少2-3天。

（五）沒有適應(yīng)非稅收入管理的完整、規(guī)范、統(tǒng)一、系統(tǒng)的法律規(guī)范，缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制

2004年財政部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》，對政府非稅收入的概念和范圍作了明確規(guī)定，但財政部門在非稅收入的管理上處于被動狀態(tài)，特別是對非稅收入管理中的違規(guī)行為缺乏強(qiáng)有力的法規(guī)約束，監(jiān)督不到位。另外，集中收付制度改革中非稅收入收繳工作遲遲沒有全面開展，人民銀行國庫部門對商業(yè)銀行經(jīng)收非稅收入的監(jiān)管同樣缺乏明確的法律依據(jù)。

由此可見，征收面廣、征收主體復(fù)雜、收繳環(huán)節(jié)多、相關(guān)單位利益取向不一致、相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)不完善等是非稅收入收繳工作的主要問題，加之所有處理均采用手工方式，資金管理難度更大，非稅收入管理改革任務(wù)更重。

三、加強(qiáng)非稅收入收繳工作的建議

充分利用現(xiàn)代科技手段，結(jié)合非稅收入發(fā)生具有偶然性、執(zhí)收單位多等特點(diǎn)，以國庫信息處理系統(tǒng)（簡稱TIPS系統(tǒng)）為平臺開發(fā)非稅收入收繳管理系統(tǒng)，實行“財政管理、單位執(zhí)收、銀行代理、直達(dá)入庫”的征收管理模式，實現(xiàn)非稅收入管理的信息化、網(wǎng)絡(luò)化、科學(xué)化、規(guī)范化，是解決現(xiàn)行手工處理非稅收入種種弊端、實現(xiàn)非稅收入直繳入庫的最根本方法。

（一）開發(fā)非稅收入收繳管理系統(tǒng)，加快信息化建設(shè)步伐

首先，從技術(shù)角度實現(xiàn)非稅收入規(guī)范化的收支兩條線管理，通過現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬、與銀聯(lián)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的POS機(jī)劃款等多種方式及時收納資金，一站式服務(wù)方便繳款人。其次，改變目前手工填制一般繳款書現(xiàn)狀，通過非稅收入收繳管理系統(tǒng)與TIPS系統(tǒng)的成功對接，采用電子繳款書形式，既降低成本又減少退票的概率，確保國庫部門

應(yīng)收盡收。再次，財政、執(zhí)收單位、國庫及時得到入庫信息，保證各方對賬信息的一致性，全面監(jiān)控非稅收入收繳情況，縮短非稅收入在途時間，提高政府非稅收入管理水平和效率，使非稅收入征管、監(jiān)督工作趨于科學(xué)化。

財政部門或授權(quán)執(zhí)收單位在非稅收入收繳管理系統(tǒng)中維護(hù)收費(fèi)項目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算科目、預(yù)算級次、收款國庫等參數(shù)。收繳流程如下（見下圖）：

1.繳款人辦理業(yè)務(wù)時，通過與銀聯(lián)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的POS機(jī)或銀行柜臺等方式提出繳款申報；2.各商業(yè)銀行將繳款人的申報信息實時處理后發(fā)送至TIPS系統(tǒng)，TIPS系統(tǒng)處理后實時轉(zhuǎn)發(fā)給執(zhí)收單位；3.執(zhí)收單位非稅收入管理系統(tǒng)依據(jù)申報請求實時處理，并將申報回執(zhí)按原渠道實時反饋給繳款人；4.繳款人確認(rèn)后，商業(yè)銀行據(jù)此扣款，將資金轉(zhuǎn)入“待結(jié)算財政款項”科目，并生成扣款回執(zhí)發(fā)送至TIPS系統(tǒng)，TIPS系統(tǒng)對扣款回執(zhí)進(jìn)行處理后實時轉(zhuǎn)發(fā)至執(zhí)收單位；5.國庫部門登陸TIPS系統(tǒng)根據(jù)扣款成功信息生成對賬批次和金額發(fā)送到商業(yè)銀行；6.商業(yè)銀行據(jù)此通過大額支付系統(tǒng)將清算資金發(fā)送給國庫部門；7.國庫部門收到清算資金后，通過TIPS系統(tǒng)進(jìn)行資金與信息的勾兌；8.每日日切時，TIPS系統(tǒng)自動發(fā)起與各執(zhí)收單位的對賬工作，并將當(dāng)日入庫信息發(fā)送給各執(zhí)收單位。定期由執(zhí)收機(jī)關(guān)、商業(yè)銀行、財政部門、國庫部門四方系統(tǒng)對賬。其中，在多種繳款方式中，通過與銀聯(lián)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的POS機(jī)劃款方式最能滿足實現(xiàn)收繳分離、一站式服務(wù)方便繳款人、商業(yè)銀行不需新建網(wǎng)點(diǎn)且節(jié)約成本等要求，最具有可行性。

（二）加強(qiáng)非稅收入集中收繳深化國庫集中收付改革

按照國庫集中收付制度改革和政府收支分類改革的要求，政府非稅收入最終將全部納入財政預(yù)算統(tǒng)一管理，收入直達(dá)國庫，實現(xiàn)單一賬戶管理。因此繳款人的繳款賬戶只能是國庫或財政專戶，不能繳入其他賬戶，減少人為操作因素，從而在較大程度上預(yù)防和遏制財政性資金被截留、挪用、轉(zhuǎn)移或占壓等腐敗行為。

（三）加強(qiáng)對非稅收入代理銀行的監(jiān)管

非稅收入委托商業(yè)銀行代收是貫徹實施“收支兩條線”的重要手段，商業(yè)銀行在非稅收入收繳過程中承擔(dān)重要角色，是執(zhí)收單位和國庫部門之間的橋梁。商業(yè)銀行應(yīng)將非稅收入視同稅收收入通過“待結(jié)算財政款項”科目進(jìn)行經(jīng)收，人民銀行應(yīng)加大對代理銀行代收政府非稅收入的監(jiān)管力度，對延解、占壓非稅收入的依法處理。同時，應(yīng)考慮視同經(jīng)收稅收收入給與商業(yè)銀行一定的成本補(bǔ)償。

（四）加強(qiáng)制度建設(shè)確保非稅收入征管工作有法可依。

2007年《政府收支分類改革方案》的全面實施，已經(jīng)確立的非稅收入在政府收入中的地位，還需要進(jìn)一步制定相應(yīng)配套規(guī)則，結(jié)合非稅收入收繳管理系統(tǒng)明確征收程序、范圍及相應(yīng)的法律責(zé)任，使得財政部門和人民銀行各司其職，各盡其責(zé)，嚴(yán)格堅持依法行政，加強(qiáng)對執(zhí)收單位和商業(yè)銀行的監(jiān)督和管理。

（課題主持人:姜風(fēng)旭 成員:于萍、顧文欣、郭衛(wèi)、徐海波 執(zhí)筆人:顧文欣）