在市場的邊緣運行

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（以下簡稱“農(nóng)發(fā)行”）是我國唯一的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)，自1994年組建以來，在貫徹執(zhí)行國家糧棉購銷政策、確保糧食安全、保護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演了重要角色。但隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和金融改革的不斷深化，農(nóng)發(fā)行職能定位、業(yè)務(wù)運作與管理，甚至機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、去留等問題成為理論界和業(yè)界人士關(guān)注的焦點。最近，我們組織對湖南省農(nóng)發(fā)行系統(tǒng)省市縣三級機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門進(jìn)行了專題調(diào)研。

一、農(nóng)發(fā)行發(fā)展面臨的主要問題及制約因素分析

（一）業(yè)務(wù)職能定位模糊，經(jīng)營范圍受到限制

一方面，農(nóng)業(yè)政策性金融與商業(yè)性金融界定不清。農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)定位至少變了三次：1994年到1997年為小綜合式經(jīng)營；1998年到2004年為支持糧棉油單一式經(jīng)營；2004年以后發(fā)展為支持大糧食、大流通的雙軌制經(jīng)營。特別是在2004年以后，農(nóng)發(fā)行按照打造現(xiàn)代銀行的目標(biāo)深化組織體系、經(jīng)營機(jī)制改革，并獲準(zhǔn)開辦了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款和農(nóng)業(yè)科技商業(yè)性貸款業(yè)務(wù)，且商業(yè)性貸款比重逐年擴(kuò)大。長期以來，農(nóng)發(fā)行對政策性與商業(yè)性業(yè)務(wù)進(jìn)行區(qū)分與考核評價的規(guī)范性制度、辦法一直沒有建立，以至分支行對兩類業(yè)務(wù)只在形式上實行分類核算與管理，并不實行分類考核，且事實上在操作過程中存在混同與交叉。而且，農(nóng)發(fā)行對業(yè)務(wù)經(jīng)營中的政策性和商業(yè)性無法有效控制。

另一方面，農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)范圍偏窄。從1998年開始，為配合糧食流通體制改革，農(nóng)業(yè)開發(fā)性貸款和糧棉加工企業(yè)貸款業(yè)務(wù)從農(nóng)發(fā)行劃出。近年來農(nóng)發(fā)行實際并沒有充分發(fā)揮出其政策性支農(nóng)和應(yīng)有的培育、指導(dǎo)及服務(wù)功能作用。目前，農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)基本不涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，并對農(nóng)田基本建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及小城鎮(zhèn)建設(shè)等關(guān)系到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村長期穩(wěn)定發(fā)展的中長期貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格限制，在很大程度上僅僅充當(dāng)了糧棉油收購資金的供應(yīng)者角色。

（二）業(yè)務(wù)管理行政化，且內(nèi)部運行機(jī)制不完善

現(xiàn)階段農(nóng)發(fā)行分支機(jī)構(gòu)基本按行政區(qū)劃設(shè)置，并在總行統(tǒng)一法人的授權(quán)下，按照總行―省級分行―地市分行―縣支行的“三級管理、一級經(jīng)營”的模式開展經(jīng)營活動。在總行的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，下級行對上級行負(fù)責(zé)，部門對行長負(fù)責(zé)，逐級實行行長負(fù)責(zé)制和建立在一系列考核指標(biāo)體系基礎(chǔ)上的經(jīng)營目標(biāo)管理。這種模式下的業(yè)務(wù)管理行政化色彩較濃，而指標(biāo)層層分解、層層下達(dá)的控制與管理方式，決定了各分支機(jī)構(gòu)不可能具備自負(fù)盈虧、承擔(dān)風(fēng)險的能力，并導(dǎo)致個別分支機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)操作不規(guī)范，貸款隨意性大。與此同時，農(nóng)發(fā)行內(nèi)部激勵約束機(jī)制嚴(yán)重缺位。

（三）風(fēng)險約束機(jī)制缺位，利益補償機(jī)制不完善

由于農(nóng)發(fā)行資金主要由國家供給，其風(fēng)險也由國家承擔(dān)，以至一部分人認(rèn)為農(nóng)發(fā)行經(jīng)營可以不必過多考慮風(fēng)險問題，這就導(dǎo)致一些農(nóng)發(fā)行機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款不計規(guī)模、貸款不計利息、償還不計期限等問題，一些糧棉收購企業(yè)則養(yǎng)成了吃銀行“大鍋鈑”和財政“補貼鈑”的習(xí)慣，收購時基本不講經(jīng)濟(jì)核算，甚至肆意擠占挪用收購資金用于建房子或發(fā)工資、福利等，潛在較大信貸風(fēng)險，加上巨額政策性財務(wù)虧損掛帳，現(xiàn)已嚴(yán)重影響農(nóng)發(fā)行信貸資金周轉(zhuǎn)。農(nóng)發(fā)行財務(wù)包袱的形成，主要是歷年糧食購銷過程中各級財政對農(nóng)發(fā)行的欠賬較多并體現(xiàn)為財務(wù)掛帳，加上大多數(shù)地方財政不寬裕，一般未把這部分利息補貼資金納入財政預(yù)算。

（四）融資機(jī)制不健全，且資金來源渠道單一

目前農(nóng)發(fā)行的資金來源主要包括：業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的開戶企業(yè)存款、同業(yè)拆借資金、財政撥付資金和重點建設(shè)資金、發(fā)行金融債券、向中央銀行借款、協(xié)議存款、境外籌資等。從分支機(jī)構(gòu)看，由于不允許開辦居民儲蓄業(yè)務(wù)和自行發(fā)債，其資金來源主要依靠向總行借款，外加一部分專項存款和同業(yè)存放款項，而其總行資金來源中央行再貸款又占比極大。2008年6月末，湖南省農(nóng)發(fā)行系統(tǒng)向總行借款占各項負(fù)債總額的63.6%；開戶企業(yè)存款余額僅占11.4%。這種主要依靠向總行借款并間接來源于中央銀行再貸款的單一籌資方式，根本不能保證其資產(chǎn)業(yè)務(wù)特別是政策性業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)充和商業(yè)性業(yè)務(wù)快速增長的需求。

二、農(nóng)發(fā)行改革方向及經(jīng)營轉(zhuǎn)換機(jī)制設(shè)計

（一）堅持政策性銀行的改革發(fā)展方向

長遠(yuǎn)來看，如果農(nóng)發(fā)行只需要負(fù)責(zé)糧棉油的收購資金供應(yīng)與管理，那么，農(nóng)發(fā)行應(yīng)逐步發(fā)展成為純粹的商業(yè)化市場運作主體，和普通商業(yè)銀行一樣，完全按商業(yè)性原則開辦農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，對糧棉油的收購資金供應(yīng)與管理，完全可以采取招標(biāo)制的方式，委托商業(yè)銀行代理。但鑒于我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的弱質(zhì)性及農(nóng)村金融市場的功能性缺陷，相當(dāng)長時期內(nèi)農(nóng)業(yè)政策性金融必須保留下來，并加以改革完善，因此，農(nóng)發(fā)行改革應(yīng)繼續(xù)堅持政策性銀行改革方向，將政策性支農(nóng)業(yè)務(wù)放在首位，有效彌補商業(yè)性金融機(jī)制作用的不足，完善農(nóng)村金融體系整體功能。

在強調(diào)農(nóng)發(fā)行政策性的同時，應(yīng)該不能否認(rèn)其金融機(jī)構(gòu)屬性，其本質(zhì)仍然是銀行，不是財政，其資金使用是有償?shù)?，農(nóng)發(fā)行也必須向提供其資金的部門償還本金與利息。

（二）準(zhǔn)確進(jìn)行業(yè)務(wù)定位，完善服務(wù)功能

農(nóng)發(fā)行作為國家農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)范圍必須定位在國家和地方政府扶持、鼓勵的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和項目上，主要包括糧棉油收購、儲備貸款，以及農(nóng)村水網(wǎng)、路網(wǎng)、電網(wǎng)建設(shè)與改造，農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)、綠色能源開發(fā)和其他農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展項目等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施貸款。與此同時，對過去由農(nóng)發(fā)行劃給商業(yè)銀行的農(nóng)業(yè)政策性貸款、以及一開始就由工行、農(nóng)行、國開行及農(nóng)村信用社、財政部門負(fù)責(zé)的農(nóng)業(yè)政策貸款都統(tǒng)一劃歸農(nóng)發(fā)行管理。

對其他涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)或項目，包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)村市場體系建設(shè)、重大公共投資項目的啟動，以及國外政府、國際組織對我國的涉農(nóng)貸款等方面，應(yīng)允許并鼓勵農(nóng)發(fā)行完全按照市場化原則擇優(yōu)扶持。如果長期將農(nóng)發(fā)行限定在糧棉流通領(lǐng)域，則其可持續(xù)發(fā)展是脫離實際的。但農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的商業(yè)性業(yè)務(wù)必須嚴(yán)格控制在一定的業(yè)務(wù)范圍和比例之內(nèi)，不能因拓展商業(yè)性業(yè)務(wù)而削弱政策性職能的有效發(fā)揮。也可以考慮由農(nóng)發(fā)行暫時承辦農(nóng)業(yè)政策性保險業(yè)務(wù)，將農(nóng)業(yè)政策性銀行業(yè)務(wù)與保險業(yè)務(wù)有機(jī)銜接，有利于發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性金融的綜合支農(nóng)效能。

（三）按市場化原則轉(zhuǎn)換經(jīng)營管理模式

1.健全完善治理結(jié)構(gòu)。由中央政府授權(quán)的獨立出資機(jī)構(gòu)牽頭，財政部、發(fā)改委、中國人民銀行、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、商務(wù)部、國家糧食局等部門派員組成董事會，董事會成員代表出資人對農(nóng)發(fā)行經(jīng)營發(fā)展的重大問題行使決策、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能。相應(yīng)成立監(jiān)事會，監(jiān)督董事會和農(nóng)發(fā)行行長以及農(nóng)發(fā)行其他高級管理人員的活動。由董事會聘任行長、副行長等高級管理人員，真正建立起完善的公司治理結(jié)構(gòu)。在此框架下，政府對農(nóng)發(fā)行的管理，重點就是制定規(guī)則，做好“裁判”，具體經(jīng)營管理由農(nóng)發(fā)行按市場化模式要求運作。

2.實行“一級法人、二級管理”的分級經(jīng)營管理體制。由省級分行在一級法人授權(quán)范圍內(nèi)，組織地市分行、縣支行開展經(jīng)營活動。省級分行對縣支行的業(yè)務(wù)經(jīng)營管理實行“直管制”，縣支行直接對省分行負(fù)責(zé)；地市分行作為省分行的派出機(jī)構(gòu)，主要抓好自身經(jīng)營，并對轄區(qū)內(nèi)縣支行執(zhí)行省分行經(jīng)營決策進(jìn)行檢查指導(dǎo)。調(diào)整按行政區(qū)劃設(shè)立機(jī)構(gòu)的做法，考慮按業(yè)務(wù)發(fā)展和有效支持“三農(nóng)”建設(shè)的需要設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。

3.加快轉(zhuǎn)換內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制。一是健全完善授權(quán)與信貸管理制度。引入扁平化管理思路，逐步推行審慎授權(quán)制度?？傂袘?yīng)根據(jù)省級分行業(yè)務(wù)規(guī)模狀況、經(jīng)營管理水平、資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險狀況等因素，對分行實行差別授權(quán)。二是建立與市場機(jī)制相適應(yīng)的人事和收入分配機(jī)制。三是強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。當(dāng)前可充分利用人民銀行現(xiàn)有的支付結(jié)算系統(tǒng)等資源，完善農(nóng)發(fā)行的支付結(jié)算功能，增加金融產(chǎn)品，提升其金融服務(wù)功能。

4.實行政策性業(yè)務(wù)（指令性）和商業(yè)性業(yè)務(wù)（指導(dǎo)性）分賬管理與核算。為加強對兩類業(yè)務(wù)的風(fēng)險管理，農(nóng)發(fā)行應(yīng)該按照政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)分別設(shè)立業(yè)務(wù)賬戶，嚴(yán)格限定兩類賬戶的業(yè)務(wù)范圍，兩類賬戶的資金完全隔絕，實行分賬管理，專項核算，并建立嚴(yán)格的防火墻，鎖定兩類賬戶各自的業(yè)務(wù)風(fēng)險。商業(yè)性業(yè)務(wù)賬戶內(nèi)的資本金和撥備要按照商業(yè)銀行監(jiān)管要求執(zhí)行。除提取一般準(zhǔn)備金外，還應(yīng)按照商業(yè)銀行貸款五級分類標(biāo)準(zhǔn)足額提取專項準(zhǔn)備金，資產(chǎn)損失按規(guī)定使用呆賬準(zhǔn)備金核銷，同時接受銀監(jiān)部門以資本充足率為核心內(nèi)容的外部監(jiān)管。

5.加強貸款風(fēng)險控制與風(fēng)險定價管理。一是完善貸款風(fēng)險控制機(jī)制。加強對企業(yè)資信狀況和風(fēng)險承受能力的評估，引進(jìn)企業(yè)信用評級機(jī)制與授信機(jī)制。二是健全風(fēng)險定價機(jī)制。要對影響貸款定價的市場變化、客戶資信、貸款特質(zhì)及信用環(huán)境、自然災(zāi)害等因素進(jìn)行全面管理，按照“全面覆蓋成本、風(fēng)險收益對稱”原則，堅持授權(quán)管理框架下的測算定價，充分發(fā)揮貸款定價的價值創(chuàng)造、風(fēng)險抵御、結(jié)構(gòu)調(diào)整功能。與此同時，要合理控制負(fù)債成本，建立與市場利率接軌的定價機(jī)制，防止高成本、高定價，增強貸款定價的競爭力。

三、農(nóng)發(fā)行履行農(nóng)業(yè)政策性金融職能的配套機(jī)制建設(shè)

1.加快立法進(jìn)程。按照國家農(nóng)業(yè)政策性金融運行的內(nèi)在規(guī)律與農(nóng)業(yè)政策性金融的發(fā)展方向，盡快制定《農(nóng)業(yè)政策性金融法》或由國務(wù)院頒布《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行管理條例》等法律法規(guī)，進(jìn)一步明確農(nóng)發(fā)行的地位、性質(zhì)、權(quán)力、義務(wù)和組織機(jī)構(gòu)，明確其資金籌措與貸款管理、信貸計劃監(jiān)督、業(yè)務(wù)委托、財務(wù)會計、法律責(zé)任等，界定其經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍；理順農(nóng)發(fā)行與各級政府、財政、審計、中央銀行、銀監(jiān)部門、商業(yè)銀行的關(guān)系，以擺脫外部干預(yù)，維護(hù)自身權(quán)益；發(fā)揮法律的規(guī)范、保障作用，規(guī)范政策性金融經(jīng)營管理，確保農(nóng)發(fā)行依法、合規(guī)經(jīng)營，促使農(nóng)發(fā)行走上規(guī)范化、程序化、法制化的軌道。

2.完善風(fēng)險補償機(jī)制。對政策性金融尤其是農(nóng)業(yè)政策性金融給予補貼是世界各國通行的做法。對于政策性業(yè)務(wù)，在嚴(yán)格審批程序的前提下，可按照“誰交辦，誰補償”的原則，規(guī)定交辦、承辦雙方的責(zé)任和義務(wù)，事先確定風(fēng)險補償機(jī)制，包括財政補貼、稅收優(yōu)惠等。對政策性業(yè)務(wù)實行項目專項管理、單獨核算，接受國家財政部門和交辦部門的監(jiān)督。商業(yè)性業(yè)務(wù)則由農(nóng)發(fā)行自擔(dān)經(jīng)營收益和風(fēng)險，在實現(xiàn)財務(wù)可持續(xù)的基礎(chǔ)上，自擔(dān)風(fēng)險，自負(fù)盈虧。

3.健全財政補償機(jī)制。一是提高農(nóng)發(fā)行提取貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金比例和呆帳準(zhǔn)備金比例，或允許農(nóng)發(fā)行稅前按貸款損失比例核銷部分呆帳，增強其處理政策性呆帳、壞帳的能力。二是采取中央財政直接劃撥、提高農(nóng)發(fā)行利潤留存比例的辦法，或適當(dāng)采取稅收優(yōu)惠措施，減輕農(nóng)發(fā)行經(jīng)營負(fù)擔(dān)，逐年充實資本金。三是中央及地方財政應(yīng)積極籌措資金，盡快解除農(nóng)發(fā)行糧食財務(wù)掛帳貸款包袱，并逐年消化糧棉財務(wù)掛帳貸款本息。

4.創(chuàng)新籌融資渠道。農(nóng)業(yè)政策性銀行的籌資成本應(yīng)低于一般商業(yè)銀行的籌資成本，并能便捷地大量集中低成本資金，自有資本和信貸資金充足，資本金來源應(yīng)納入全國金融體系總體資金來源規(guī)劃，納入全社會信貸總體規(guī)劃，在資金來源總額中，要確定資本金、金融債權(quán)、借款、專項基金及境外籌資應(yīng)占的大體比例；信貸資金來源總量要根據(jù)各個不同時期完成政策目標(biāo)和農(nóng)發(fā)行承擔(dān)的政策性任務(wù)而定。

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（組長：張慶昉 成員：侯加林 李慶旗 羅建明）