解決“三農(nóng)”問(wèn)題的財(cái)政政策探析

摘要：一直以來(lái)我國(guó)就是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，近些年來(lái)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距越來(lái)越大，由此導(dǎo)致的“農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)”問(wèn)題越來(lái)越突出，甚至成為關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的大問(wèn)題。本文作者將從“三農(nóng)”問(wèn)題的表現(xiàn)現(xiàn)狀出發(fā)，分析我國(guó)存在“三農(nóng)”問(wèn)題的主要原因，進(jìn)而提出解決“三農(nóng)”問(wèn)題的財(cái)政政策建議。

關(guān)鍵詞：“三農(nóng)”問(wèn)題;財(cái)政政策

一、“三農(nóng)”問(wèn)題的重要性

黨的十六屆三中全會(huì)提出要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，要逐步建立有利于改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制。統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)意味著要全面建成惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì)，重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)。不解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，農(nóng)村不實(shí)現(xiàn)小康，不實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，顯然全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。近些年來(lái)，“三農(nóng)”問(wèn)題隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和外部環(huán)境的急劇變化而不斷加劇。經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、城市化的快速擴(kuò)張使農(nóng)村的發(fā)展空間受到極大擠壓，耕地面積不斷縮小，農(nóng)村人口不斷減少，農(nóng)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)也不斷下降。這些情況都值得我們關(guān)注，如何使用財(cái)政政策更好地改進(jìn)這些問(wèn)題也值得我們深刻思考。以下我們將具體探討“三農(nóng)”問(wèn)題的表現(xiàn)現(xiàn)狀以及解決該問(wèn)題的財(cái)政政策。

二、“三農(nóng)”問(wèn)題存在的原因探析

首先，我國(guó)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀以及財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)稱(chēng)是導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足以及農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的一個(gè)主要原因。80年代初期為了加快我國(guó)工業(yè)化的發(fā)展進(jìn)程，在資源極端有限的情況下我國(guó)政府采取了“城鄉(xiāng)分治”的財(cái)政政策，因此很多農(nóng)村的公共產(chǎn)品主要由農(nóng)民自己解決，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大差距。另外，在農(nóng)村基層政府單位里面，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱(chēng)也是農(nóng)村發(fā)展滯后的一個(gè)因素。例如以義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)為例，目前絕大部分都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，上級(jí)財(cái)政如縣財(cái)政和省財(cái)政負(fù)擔(dān)的很少。而事實(shí)上基層部門(mén)在財(cái)權(quán)集中的情況下基本上沒(méi)有財(cái)力來(lái)解決這些問(wèn)題，久而久之就造成了典型的公共產(chǎn)品供給不足情況。

其次，長(zhǎng)期以來(lái)政府政策和財(cái)政政策上的“城鄉(xiāng)區(qū)別”對(duì)待也是“三農(nóng)”問(wèn)題形成的一個(gè)根源。具體來(lái)說(shuō)：一方面是城鄉(xiāng)分割，就是實(shí)行城市與農(nóng)村不同的戶(hù)籍制度，這個(gè)影響是比較大的?，F(xiàn)在城鄉(xiāng)分割的弊端越來(lái)越明顯，城鄉(xiāng)兩種公共服務(wù)體系，農(nóng)民享受不到國(guó)家的公共服務(wù)，城里人生活、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老都有保障，國(guó)家的政策僅是考慮工業(yè)和城市，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入很少，使農(nóng)民的生活水平大大落后于城市居民。另一個(gè)方面是掠奪農(nóng)業(yè)的政策。解放初期的國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就是農(nóng)業(yè)，在這個(gè)基礎(chǔ)上建立工業(yè)體系，積累來(lái)自農(nóng)業(yè)。如何把積累拿到工業(yè)上來(lái)，靠的是價(jià)格“剪刀差”，即農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格幾十年不變，工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格逐步上漲。

最后，我們還發(fā)現(xiàn)雖然近些年來(lái)我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的絕對(duì)數(shù)值在增長(zhǎng)，然而其投入的相對(duì)比例卻是在減少的。有數(shù)據(jù)顯示，1985年以前我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的比例在10％以上，進(jìn)入2000年后我國(guó)財(cái)政的支農(nóng)比例則基本維持在7％左右。而且，在這些政府財(cái)政支農(nóng)的資金中70％以上是用于人員供養(yǎng)及行政人員開(kāi)支所需，用于基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技投入的比重還沒(méi)有能夠超過(guò)30％。尤其值得關(guān)注的是農(nóng)業(yè)科技投入還沒(méi)有能夠達(dá)到1％以上的水平，這些比較鮮明的問(wèn)題都值得我們深刻思考的。

三、當(dāng)今我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的具體表現(xiàn)現(xiàn)狀

1.在農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給總量不足

我國(guó)財(cái)政在農(nóng)村提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，具體包括農(nóng)村水利的建設(shè)、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推廣、及有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供求信息的預(yù)告等。這些公共產(chǎn)品原則上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供，但這兩年農(nóng)村稅費(fèi)改革在各地的展開(kāi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了制度外資金的補(bǔ)充，財(cái)力更加拮據(jù)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政連正常運(yùn)轉(zhuǎn)都出現(xiàn)了問(wèn)題，更是無(wú)力提供公共產(chǎn)品了。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度內(nèi)財(cái)政收入有限，而制度外資金的投入又缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和有效的激勵(lì)，導(dǎo)致了農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給的不足。

2.農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等工作做得還不到位

在我國(guó)城市里目前基本上形成了以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)三個(gè)方面為主的社會(huì)保障體系框架。在農(nóng)村一方面由于我國(guó)人多地少的特點(diǎn)，決定了這一制度的保障程度極低，雖然我國(guó)財(cái)政近些年在農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面做了不少工作，然而整體而言我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度還是不完全、水平還是有待進(jìn)一步提高。從2004年開(kāi)始中央財(cái)政開(kāi)始建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，其目標(biāo)是到2005年農(nóng)村覆蓋范圍達(dá)到20％，2006年達(dá)到40％，2008年在全國(guó)基本普及。而事實(shí)上截止至2008年上半年，我國(guó)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在農(nóng)村的覆蓋面還是沒(méi)有達(dá)到基本覆蓋的水平，當(dāng)中還有很多問(wèn)題需要我們及時(shí)發(fā)現(xiàn)并且進(jìn)一步貫徹執(zhí)行。

3.農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移比較困難，農(nóng)民收入增長(zhǎng)空間不大

當(dāng)前我國(guó)的很多省份仍然有很多剩余勞動(dòng)的需要轉(zhuǎn)移，尤其是一些農(nóng)業(yè)大省，剩余勞動(dòng)力多達(dá)幾千萬(wàn)。因此要在短時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造許多基層的工作崗位顯然是不太可能的，需要我們樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)的意識(shí)。此外，我們發(fā)現(xiàn)1996年我國(guó)農(nóng)民人均收入增長(zhǎng)幅度為9.0％，而十年后我國(guó)農(nóng)民收入的增長(zhǎng)幅度卻沒(méi)有十年前的高。這個(gè)數(shù)據(jù)說(shuō)明雖然我們財(cái)政做了很大貢獻(xiàn)，效果卻沒(méi)有明顯地體現(xiàn)出來(lái)，因此，對(duì)于農(nóng)民收入的嚴(yán)峻性需要我們進(jìn)一步的分析。

4.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技水平?jīng)]有大提高，生產(chǎn)成本投入比較高

當(dāng)今社會(huì)雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化水平已經(jīng)很成熟了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的培植技術(shù)等也有很大提高，然而在我國(guó)有些地方由于地理?xiàng)l件的限制，很多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然采用比較原始簡(jiǎn)單的生產(chǎn)方式。一些現(xiàn)代化的技術(shù)比如節(jié)水灌溉技術(shù)等根本沒(méi)有辦法得到重視。另一方面，農(nóng)民的知識(shí)水平也很大程度上限制了高新技術(shù)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致了我國(guó)有些地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入成本高，利潤(rùn)水平卻不高的現(xiàn)狀。

四、解決“三農(nóng)”問(wèn)題的財(cái)政政策探析

1.財(cái)政應(yīng)該加大對(duì)“三農(nóng)”的投入

雖然近些年來(lái)我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的力度有在增加，然而從整體上來(lái)說(shuō)，財(cái)政支農(nóng)的廣度和深度還不夠，我們要提高認(rèn)識(shí)將財(cái)政支農(nóng)的行動(dòng)更多地落實(shí)到實(shí)際工作中，尤其是地方基層政府人員更應(yīng)該把這項(xiàng)工作當(dāng)成重中之重。此外，在注重財(cái)政支農(nóng)絕對(duì)量增加的同時(shí)，也要優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制各種事業(yè)費(fèi)用的支出。要能盡量減少流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，建立起對(duì)農(nóng)民收入的直接補(bǔ)貼制度會(huì)比較好。總之，要使得財(cái)政支農(nóng)的支出在絕對(duì)量上和相對(duì)量上都要有大的提高，做到確實(shí)增加對(duì)“三農(nóng)”的投入力度和效益。

2.財(cái)政應(yīng)該盡力扶植發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的壯大

我國(guó)有8億多的農(nóng)民在農(nóng)村，因此大量剩余勞動(dòng)力在農(nóng)村的轉(zhuǎn)移成為當(dāng)前我們

必須高度重視的問(wèn)題。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一直以來(lái)是有效吸納農(nóng)民剩余勞動(dòng)力的重要渠道，盡管目前很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展勢(shì)頭有所減弱，甚至出現(xiàn)對(duì)于剩余勞動(dòng)力的吸納能力在下降，然而其對(duì)農(nóng)民純收入增量的貢獻(xiàn)率還在提高。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)我們應(yīng)當(dāng)大力扶植發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以農(nóng)副產(chǎn)品加工為主的企業(yè)只有40多萬(wàn)家，所創(chuàng)造的產(chǎn)值只占鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體工業(yè)的1/4左右，大約占農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)值20％。大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工工業(yè)，要充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工、儲(chǔ)藏、保鮮、運(yùn)銷(xiāo)業(yè)，逐步形成種養(yǎng)加、產(chǎn)銷(xiāo)供一條龍服務(wù)。

3.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和科技創(chuàng)新體系建設(shè)，強(qiáng)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的設(shè)施裝備和科技水平

一方面中央財(cái)政應(yīng)該支持地方財(cái)政大力加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，加快實(shí)施節(jié)水灌溉及配套工程，提高農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)能力和防災(zāi)減災(zāi)能力，加快改變農(nóng)村生產(chǎn)生活條件落后的局面。另一方面也要關(guān)注鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，加大農(nóng)村公路建設(shè)力度，充分發(fā)揮輻射周邊農(nóng)村的功能，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。此外，還應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系建設(shè)，大幅度增加農(nóng)業(yè)科研投入，加強(qiáng)國(guó)家基地、區(qū)域性農(nóng)業(yè)科研中心創(chuàng)新能力建設(shè)，啟動(dòng)農(nóng)業(yè)行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)，著力扶持對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)有重要支撐作用的技術(shù)研發(fā)。

4.加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益管理

當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政支農(nóng)資金使用和管理都比較分散，這樣就沒(méi)有辦法達(dá)到集中使用資金解決問(wèn)題的效果。因此，作為縣一級(jí)的財(cái)政部門(mén)應(yīng)該統(tǒng)一預(yù)算管理，統(tǒng)一整合支農(nóng)資金，在使用的過(guò)程中也要加強(qiáng)監(jiān)督管理，爭(zhēng)取將每一分錢(qián)的支農(nóng)資金都要用在刀刃上。另外，應(yīng)該調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金的支出結(jié)構(gòu)和支出方式，有側(cè)重點(diǎn)地使用和調(diào)整財(cái)政支農(nóng)的支出方式針對(duì)不同的支農(nóng)項(xiàng)目和具體目標(biāo)，采用直接投入、財(cái)政補(bǔ)貼、投資入股、配套投入、招標(biāo)采購(gòu)等不同的資金撥付、投入和使用方式，爭(zhēng)取使得有限的支農(nóng)資金發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益。

5.進(jìn)一步完善和改進(jìn)我國(guó)農(nóng)村的公共衛(wèi)生和社會(huì)保障制度建設(shè)

當(dāng)前農(nóng)民看病難、醫(yī)療費(fèi)用昂貴是如今全國(guó)農(nóng)村存在的普遍現(xiàn)象，我國(guó)的農(nóng)村居民收入遠(yuǎn)低于城市居民，而我國(guó)七層以上的人口是農(nóng)村居民，所以不管從哪個(gè)角度上說(shuō)今后一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)的社會(huì)保障重點(diǎn)肯定是在農(nóng)村。只有農(nóng)村的社會(huì)保障問(wèn)題真正解決好了，我國(guó)的農(nóng)村貧困問(wèn)題才算解決好了。從這個(gè)意義上講，政府更應(yīng)該建立農(nóng)村社會(huì)保障體制，減少農(nóng)村貧困，縮小城鄉(xiāng)收入分配差距，實(shí)現(xiàn)收入分配的公平。為此我們必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障政策導(dǎo)向，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入力度，提高農(nóng)村已有的社會(huì)保障水平，給我國(guó)廣大的農(nóng)民以國(guó)民待遇。

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（作者單位：浙江省財(cái)政廳農(nóng)發(fā)中心）